DERECHO

CONCEPTO Y TIPOLOGIA DE ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS

Las Administraciones son personas jurídicas y su voluntad la adoptan un conjunto de personas físicas. Se elaboró por esto la teoría del órgano y a tenor de ella se planteó que las personas físicas que forman la voluntad de la Administración no son representantes de la Administración, sino que son parte de ella. La teoría del órgano supuso un avance porque apartó la teoría privada de la Administración, de la actuación administrativa. Quien actúa no es un representante de la Administración, sino un miembro de la misma.

La actuación de estas personas físicas es una actuación de la Administración, y la actuación de estas personas físicas se atribuye como propia de la Administración.

Actualmente existe una tendencia a definir el órgano administrativo como una unidad de personas, medios materiales y funciones que tienen capacidad para vincular externamente a la Administración. Es una unidad cuyas decisiones producen efectos jurídicos frente a terceros, no solo con proyección interna frente a la propia Administración

Lo relevante es el hecho de que esta unidad tiene capacidad de adoptar decisiones que tienen efectos externos.

Dentro de la Administración hay unidades formadas por personas, medios materiales y funciones, pero estas unidades no siempre tienen capacidad de decisión hacia el exterior. Si estas unidades carecen de esa capacidad, no serán órganos. Pero si tienen esa capacidad sí serán órganos administrativos (dentro de un órgano hay diferentes unidades, un órgano lo forman varias unidades integradas por personas, medios materiales y funciones, pero que no tienen capacidad de decisión).

Esta definición de órganos administrativos es la que encontramos últimamente en las normas, por ejemplo, en el art. 5.2 LOFAGE, que dice que la AGE es un órgano administrativo, con unas funciones y con capacidad de adoptar decisiones frente a terceros. Hace referencia a aquellos órganos cuya actuación tenga carácter preceptivo (también se consideran órganos administrativos). Art. 7.1 LOFAGE: este artículo define la unidad administrativa.

Las funciones del órgano administrativo son las competencias del mismo.

Las personas que forman parte del órgano administrativo se clasifican en dos tipos:

Titulares del órgano: el titular del órgano administrativo es la persona que forma la voluntad del órgano (el que adopta la decisión vinculante ad extra).

Agentes del órgano: resto de personas que prestan su servicio en el órgano administrativo, cuya función es la gestión del órgano o el apoyo al titular del mismo.

Tipología de órganos administrativos:

-Órganos unipersonales: aquellos en que el titular del órgano es una sola persona. Ejemplo: ministerio ministro.

-Órganos colegiados: aquellos que tienen diversos titulares, la formación de la voluntad del órgano se acometerá por todos esos titulares mediante el sistema de mayorías. Ej: claustro, Gobierno de la Nación.

Estos órganos tienen una regulación específica relativa a su funcionamiento. La regulación la encontramos en los arts. 22-27 Ley 30/92 y en la Disposición Adicional Primera de esta misma Ley. La Ley 30/92 excluye de su aplicación determinados órganos: excluye al Gobierno de la Nación, a los Gobiernos Autonómicos, Plenos de las EELL, y juntas de gobierno de las EELL. Además, los órganos colegiados de naturaleza representativa se pueden dotar de sus propias normas de funcionamiento. Estos órganos colegiados representativos no se incorporan en la estructura jerárquica de la Administración a la que pertenecen. Las personas que forman parte del mismo hacen valer los intereses de un colegio profesional, de una Administración, etc.

La Ley 30/92 prevé una composición común para todos los órganos colegiados. En todos encontramos un presidente, un secretario y otros miembros. El presidente es un miembro (titular) del órgano colegiado. El secretario no tiene porque ser titular del órgano colegiado.

Funcionamiento de los órganos colegiados: para que se adopte una decisión en el órgano colegiado tendrá que haber necesariamente una convocatoria. Además es imprescindible que a la convocatoria se acompañe el orden del día. Para que se constituya válidamente un órgano colegiado es necesario un quórum determinado que es, en primera convocatoria deberán estar presentes el presidente del órgano, el secretario del órgano y al menos la mitad de los titulares.

Señala la Ley, además, que si se trata de un órgano colegiado representativo para la válida constitución es necesario que estén presentes presidente del órgano, secretario del órgano y aquellos titulares del órgano que tengan la consideración de portavoces.

Celebración de la sesión: una vez válidamente constituido el órgano colegiado, no podrá tratar cuestiones o asuntos no previstos en el orden del día. Solo en un supuesto se admite que se debatan cuestiones ajenas al orden del día, para ello es preciso que estando presentes todos los miembros del órgano acuerden por mayoría tratar el asunto no incorporado en el orden del día.

Las decisiones se adoptarán por el sistema de mayorías. Aquellos miembros del órgano que se abstengan en la decisión o cuyo voto sea contrario al acuerdo adoptado quedarán exentos de responsabilidad respecto de esa decisión.

De cada sesión habrá de levantarse acta. La Ley dice lo que debe expresar el acta. Ha de reflejar lugar y fecha de celebración de la gestión, los asistentes, el orden el día, puntos principales de discusión, y las decisiones que se hayan adoptado.

Art. 62.e Ley 30/92: causa de nulidad. Estas reglas esenciales de formación de la voluntad de los órganos colegiados a las que hace referencia este preceptos son las relativas al incumplimiento de las normas de convocatoria del órgano, relativas al orden del día, las relativas al quórum necesario para adoptar decisiones, y las referentes a la mayoría exigida para la formación de la voluntad del órgano.

La Ley 30/92 se impugnó ante el TC por la regulación que contenía acerca de los órganos colegiados. STC 50/1999 dispuso que los arts. 23.1 y 2; 24.1. 2. y3.; 25.2 y 3; 27.2. 3 y 5, no tienen carácter básico, porque son contrarios al orden constitucional de competencias. Son preceptos que son de aplicación exclusiva a los órganos colegiados de la AGE.

07/11/05

-Órganos complejos: aquel que está integrado por una pluralidad de órganos (ejemplo: Ministerios).

-Órganos centrales: tiene competencia en todo el territorio que es base de esa Administración

-Órganos periféricos: no tiene competencia en todo el territorio que es base de esa Administración, sólo en determinadas circunscripciones.

-Órganos administrativos: órgano que principalmente tiene competencias de emitir declaraciones de voluntad.

-Órganos consultivos: aquel cuya función principal es la emisión de declaraciones de conocimiento o juicio.

-Órganos de control: aquellos cuya misión primordial será fiscalizar la actuación de los demás órganos administrativos.

-Órganos de competencia general: aquellos cuyas potestades inciden en todos los fines y materias competencia de esa Administración

-Órganos de competencia específica, sectorial o departamental: aquellos cuyas funciones se reducen a una rama específica de la actividad o fines competencia de esa Administración

LA CREACIÓN, MODIFICACIÓN Y SUPRESIÓN DE ÓRGANOS: LA POTESTAD ORGANIZATORIA

Al hablar de potestad organizatoria nos referimos a la capacidad de intervenir en el diseño interno de la Administración También a veces de habla de potestad organizatoria para referirse a la organización de toda la Administración (para diseñar todas las Administraciones). Nosotros nos referiremos solo a lo primero.

La Administración tiene potestad para auto-organizarse. Esta actividad la puede desempeñar a través de sus diferentes formas de actuación: a través de los reglamentos, a través de convenios, a través de actos administrativos.

El hecho de que no exista reserva reglamentaria en materia de organización determina que la potestad de auto-organización no solo esté encomendada a la Administración, sino que parte de ella también la tiene el legislador.

¿A qué legislador corresponde la potestad para organizar internamente la Administración?:

Además el art. 103.2 CE señala que los órganos administrativos han de ser creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley. No se establece con este precepto una reserva legal para la creación de los órganos administrativos, se crean de acuerdo con la ley.

El TC (STC 60/86) ha señalado en este extremo que aunque se puedan crean órganos administrativos por ley, ésta no puede agotar el diseño de la estructura organizativa de la Administración (debe dejar un margen para que la propia Administración pueda establecer su diseño interior).

Esta ley a la que hace referencia la Constitución (art. 103.2) es la Ley 30/92, que en su art. 11.2 señala los límites a que deberá ajustarse la creación de cualquier órgano administrativo (precepto que tiene carácter básico).

La Ley 30/92 dice que es preciso que en la creación del órgano administrativo se señalen las relaciones jerárquicas, necesario que se le asignen unas competencias, que se asignen unos medios materiales para el ejercicio de sus funciones, además no es posible la reduplicación de órganos administrativos (dos órganos diferentes desempeñando las mismas funciones: art. 11.3 Ley 30/92).

Dentro de cada Administración, ¿cómo se plasma esa potestad organizatoria? ¿Cómo se crean los órganos administrativos?:

Administración General del Estado (AGE): La creación de algunos órganos administrativos se acomete ya en la Constitución. Art. 97 y siguientes. La CE ya hace referencia a órganos administrativos: Presidente del Gobierno, Ministros. Art. 107 CE se refiere al Consejo de Estado.

Además se toma como referencia dos normas estatales que diseñan la estructura de la Administración, son: Ley 50/97 del Gobierno, y LOFAGE (Ley 6/97). En estas dos leyes estatales se diseña la estructura básica de la organización estatal. Además estas leyes dicen que determinados órganos podrán crean otros órganos.

-Presidente del Gobierno tiene la potestad de organización. La tiene porque puede crear algunos órganos. Según el art. 8 LOFAGE tiene competencia para crear Ministerios, y Secretarías de Estado. También crea vicepresidencias (art. 3 LG).

-Consejo de Ministros tiene también potestad de organización. Según el art. 10.1 LOFAGE puede crear los órganos directivos de la AGE hasta el nivel incluido de subdirector general (se pueden crear: subsecretarías, secretarías generales, secretarías generales técnicas, direcciones generales, subdirecciones generales).

Los Ministros también tienen potestad de organización. Pueden, mediante órdenes ministeriales crear órganos de rango inferior a subdirectores generales (art. 10.2 LOFAGE).

Las unidades administrativas se crearán por órdenes conjuntas del Ministro de Economía y Hacienda y el Ministro de Administraciones Públicas porque el art. 10.3 LOFAGE dice que las unidades administrativas se crean a través de relaciones de puestos de trabajo (RPT) y tienen competencia para crear las RPT, en atención a la Ley 30/84 (Ley de medidas), el Ministerio de ADMINISTRACIONES PÚBLICAS junto con el Ministerio de Economía y Hacienda.

Administración Autonómica Trabajo de exponer en clase.

Administración Local:

-Ley de Bases del Régimen Local (LBRL): esta norma contiene la organización básica interna de todos los Entes Locales. Crea los órganos necesarios de la Administración Local.

-Ley autonómica: cada Comunidad Autónoma tiene competencia para regular su Administración Local.

-Cada Administración Local puede terminar de diseñar su estructura organizativa, a través de su reglamento orgánico. La competencia para dictar este reglamento la tiene el Pleno de la Entidad Local.

08/11/05

PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN Y ACTUACIÓN DE LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS

Los principios de eficacia, jerarquía, coordinación y desconcentración se imponen dentro de cada Administración, son reconocidos en el art. 3 Ley 30/92.

Eficacia

Consiste en la adecuación a los fines que se propone la Administración. La actuación y organización de los órganos administrativos debe ser tal que la Administración alcance los fines que tiene encomendados.

Si este principio no rige la actuación y organización, en nuestro ordenamiento jurídico disponemos de las vías difusas: el presidente responde ante el Parlamento el cese de las autoridades nombradas discrecionalmente. Son las vías más adecuadas.

Esta eficacia también se puede depurar a través de las técnicas de responsabilidad patrimonial de la Administración. Si la ineficacia se puede ajustar a algunas de las faltas tipificadas dentro del régimen sancionador de los funcionarios públicos se aplicará.

Jerarquía

Las relaciones entre diferentes administraciones se regirán por el principio de supremacía.

En el seno de la Administración hallamos la relación de jerarquía entre los diferentes órganos: internamente la Administración se organiza en atención a la graduación sucesiva de órgano de tal manera que los superiores ostentan potestades sobre los que se encuentran debajo.

Potestades:

1.- Potestad de dirección en sentido estricto: el órgano de rango superior (art. 21.1 Ley 30/92) puede dirigir al órgano inferior, dándole órdenes o instrucciones que debe adoptar.

2.- Potestad de vigilar, inspeccionar o supervisar la actuación del órgano inferior.

3.- Potestad disciplinaria porque las leyes que regulan la función pública señalan que el órgano de rango superior es el encargado de sancionar la actuación del órgano inferior.

4.- Potestad para resolver los conflictos que surjan entre órganos: los órganos de rango superior tienen competencias para resolver los conflictos de atribuciones que surjan entre los órganos de rango inferior.

5.- Potestad para revisar la actuación del órgano inferior por medio del recurso de alzada, o revisión de oficio.

La relación de jerarquía no se establece nada más que en órganos relacionados funcional o departamentalmente.

Hay algunos órganos que se crean con la especial relación de independencia o neutralidad: órganos de selección (personal), consultivos (emiten su opinión), elevada especialidad técnica. En estos órganos si se producen relaciones de jerarquía pero debilitada porque de todas las potestades, la de dirección en sentido estricto no se produce en presencia de estos órganos.

Coordinación

Es un principio que rige las relaciones entre órganos y las relaciones entre Administraciones. Tiene por objeto el funcionamiento armonioso entre Administraciones.

La actuación de los órganos de la misma Administración no puede ser incoherente. A la coherencia se llega a través del principio de jerarquía, es la manifestación del principio de jerarquía. Pero se puede alcanzar de diversas formas: información recíproca, etc.

Desconcentración

En cierta medida es en las relaciones entre órganos donde la desconcentración entre las Administraciones

(Art. 103.1) rige el funcionamiento interno de la Administración.

Implica que se encomiende a los órganos de rango inferior la adopción de resoluciones de tal manera que los niveles de decisión se aproximen al ciudadano.

Arts. 12.2 y 12.3 Ley 30/92 nos dicen como la desconcentración ha de regir el funcionamiento interno de la Administración

COMPETENCIA Y TRASLACIONES DE COMPETENCIA

La competencia es la medida de la potestad del órgano administrativo.

Se puede hablar indiferentemente de competencia y atribución. Para conocer con exactitud la medida de la potestad hay que barajar tres criterios:

1.- Criterio material: un órgano tiene potestades en determinadas materias.

2.- Criterio territorial: un órgano ejerce determinadas potestades de la materia concreta en un territorio.

3.- Criterio jerárquico: en ocasiones las mismas funciones pueden ser competencia de diversos órganos y hay que distinguir entre los diferentes órganos relacionados jerárquicamente.

Art. 62.b, por razón de la materia o del territorio será nulo de pleno derecho.

Por razón de la jerarquía será anulable.

Reglamentos: nulo de pleno derecho.

Actos: nulos o anulables.

Además, la competencia (art. 12.1) es irrenunciable, con unas particularidades: la competencia puede experimentar algunas alteraciones porque aunque un órgano administrativo siga siendo titular de una competencia, su ejercicio se habrá encomendado a un órgano diferente. La alteración de la competencia entre órganos puede ser intraorgánica o intrasubjetiva (dentro de la misma Administración).

10/11/05

La Ley 30/92 establece supuestos donde se produce una alteración de la competencia (art. 12.1). Hay alteraciones del ejercicio de la competencia y alteraciones de elementos determinantes del ejercicio de la competencia.

Las alteraciones de la competencia y la desconcentración son diferentes, esta última supone una atribución de competencia, hacer titulares de competencias a otros órganos administrativos, la desconcentración se hace mediante un instrumento normativo (el ordenamiento jurídico reconfigura mediante la desconcentración el panorama de distribución de competencias). En el caso de alteración no existe una atribución de competencias, hay una alteración del ejercicio de la competencia. La titularidad de la competencia no se modifica.

Supuestos de alteración del ejercicio de la competencia:

Delegación.- Art. 13 Ley 30/92. Supone que un órgano administrativo traslada a otro órgano el ejercicio de alguna de sus competencias. La delegación se puede producir entre cualesquiera órganos, aunque entre ellos no exista una relación de jerarquía.

Existen determinados ámbitos en los que no caben las delegaciones (art. 13 Ley 30/92):

-No cabe la delegación en cascada (delegación de competencias que ya han sido delegadas).

-No es posible delegar el ejercicio de competencias con relación a aquellos procedimientos en los que sea preceptiva la emisión de un informe o dictamen, cuando ese informe o dictamen haya sido ya emitido.

-No cabe la delegación en aquellas materias que supongan mantenimiento de relaciones.

-No cabe delegar la potestad reglamentaria.

-No cabe delegar la potestad para resolver recursos en aquellos órganos que han dictado los actos que se pretenden recurrir.

-Tampoco cabe delegación en aquellos en que de manera expresa así lo determine una norma con rango de ley.

Desde la modificación de la Ley 30/92 por la Ley 4/99 sí es posible la delegación de la potestad sancionadora.

Requisitos formales de la delegación:

-El acuerdo de delegación deberá publicarse en el Boletín Oficial correspondiente.

-Cada acto que se adopte por delegación deberá expresar esta circunstancia de manera expresa.

-La delegación es un acto administrativo que se puede revocar en cualquier momento. Esta revocación de la delegación debe ser también publicada en el BO donde se hizo pública la delegación.

En la AGE se requiere además un requisito formal adicional. En necesaria la aprobación de la delegación. La Disposición Adicional 13ª lo regula: dice qué órgano ha de aprobar la delegación, señala que si entre los órganos que se va a producir la delegación existe relación jerárquica la aprobación debe efectuarla el superior jerárquico al órgano delegante.

Si entre los órganos entre los que se va a producir la delegación existe dependencia jerárquica la aprobación provendrá del superior jerárquico común.

Si entre los órganos entre los que se va a producir la delegación no existe relación jerárquica y pertenecen además a diferentes ministerios, la aprobación provendrá del superior jerárquico al órgano delegado.

¿A quién se va a imputar el ejercicio de la competencia delegada?: en la delegación la competencia que se ejerce por delegación se imputa, se atribuyen sus efectos, al órgano delegante (el que tiene la titularidad de la competencia).

La ley señala que cuando se vaya a delegar por parte de un órgano colegiado el ejercicio de una competencia cuya tramitación requiere de determinado quórum en el órgano colegiado, el acuerdo de delegación solo se podrá adoptar con ese mismo quórum.

Estas son las reglas básicas en cuanto a delegación. Para conocer cómo opera la delegación en cada Administración hay que completar esta información de la Ley 30/92 con la legislación específica de cada Administración (ejemplo: art. 20 LG).

Avocación. Art. 14 Ley 30/92.

Supuesto inverso a la delegación. Un órgano requiere a otro el ejercicio de sus competencias, ya sean propias o delegadas.

La Ley 30/92 dice que en principio la avocación se produce por parte de los superiores jerárquicos con relación a los inferiores jerárquicos.

Hay una salvedad: si la competencia que se va a avocar ha sido delegada por un órgano con el que no se mantiene una relación jerárquica, solo el órgano delegante puede avocar la competencia.

En la delegación se traslada el ejercicio de la competencia (para todos los procedimientos, asuntos, etc), en la avocación lo que se requiere es el conocimiento de un asunto en concreto (el conocimiento o tramitación de un procedimiento en concreto).

Requisitos formales de la avocación: Ha de realizarse a través de un acuerdo motivado. No es necesaria publicación, pero si notificación a los interesados en el procedimiento que se avoca.

En la AGE se requiere además la puesta en conocimiento de la avocación al superior jerárquico del avocante (el que requiere la competencia).

Imputación del ejercicio del procedimiento avocado (de la resolución adoptada por avocación): la Ley no dice nada al respecto. La doctrina unánimemente entiende que los actos dictados por avocación se imputar al órgano avocante (al superior jerárquico).

14/11/05

Supuestos de alteración de elementos determinantes del ejercicio de la competencia:

Encomienda de gestión.

Art. 15 Ley 30/92 dice que la actividad material, técnica o de servicio que requiera el ejercicio de una competencia puede ser realizada por un órgano diferente. Los elementos materiales, técnicos o de servicio de una competencia pasan a ser ejercidos por un órgano distinto.

La encomienda de gestión es un cambio de agentes en el ejercicio de una competencia, es decir, habitualmente el ejercicio de una competencia implica la adopción de decisiones jurídicas o formales y la realización de actividades materiales, la encomienda de gestión supone que la competencia sigue siendo ejercida por el órgano que tiene la titularidad (la adopción de decisiones jurídicas o formales), pero para el desarrollo de esos aspectos materiales, técnicos o de servicio se apoya en los agentes de otro órgano.

La encomienda de gestión según la Ley debe reunir unos requisitos formales:

-Si se produce entre órganos de una misma Administración es necesario que entre los órganos se celebre un acuerdo que sea objeto de publicación en el Boletín Oficial correspondiente.

-La encomienda de gestión se puede producir en órganos de otra Administración En este caso, es necesario que se celebre un convenio de colaboración.

Imputación: las decisiones adoptadas en procedimientos en que se ha producido una encomienda de gestión se atribuyen al órgano que es titular de la competencia.

La Ley dice que no cabe encomienda de gestión a particulares. El encomendar a un particular actividades de la Administración sería un contrato.

Muchos autores sostienen que tampoco cabe la encomienda de gestión en entes de la Administración con personalidad jurídica privada. Esta relación debe hacerse mediante un contrato administrativo (esto no viene establecido en la Ley).

Delegación de firma. Art. 16 Ley 32/92.

Sigue ejerciendo la competencia el órgano titular de la misma.

La delegación de firma significa que la firma o rúbrica de las resoluciones que adopta un órgano es delegada al titular de otro órgano o unidad administrativa que depende del órgano titular de la competencia.

El acto cuya firma se delega está ya decidido por el órgano que delega la firma.

Requisitos formales:

-Debe constar de manera expresa esta circunstancia (delegación de firma) en cada acto en que se delega la firma.

-En la AGE la delegación de firma deberá comunicarse al superior jerárquico del órgano delegante.

Imputación: se imputa al órgano delegante (titular de la competencia).

Existen determinados ámbitos en los que no cabe la delegación de firma:

-No cabe delegación de firma en potestad sancionadora.

-El art. 16 remite al art. 13 donde se prohíbe la delegación se entiende que también se prohíbe la delegación de firma.

Suplencia.

En la suplencia se produce una sustitución temporal del titular del órgano que ejerce la competencia, ya sea por ausencia, vacante o enfermedad.

Lo que cambia es uno de los elementos personales del órgano (el titular del mismo).

El art. 17 Ley 30/92 señala que la imputación de los actos en que se produce una suplencia se atribuye al mismo órgano.

La Ley nos dice que en el supuesto de que con carácter previo no esté designado quién va a ser el suplente, éste será designado por el órgano del que dependa ese órgano cuyo titular se va a suplir (el superior jerárquico).

STC 50/99. El TC dice que el art. 17.1 no tiene carácter básico. Cada Administración tiene competencia para decidir quién va a designar al suplente. Este precepto solo se aplica a la AGE donde podrá nombrar al suplente el que tiene la competencia para nombrar al titular del órgano.

CONFLICTOS DE COMPETENCIA ENTRE ÓRGANOS

La Ley 30/92 lo regula en el art. 20.

Habitualmente a los conflictos de competencia entre órganos se les denomina “conflictos de atribuciones”.

El art. 20 de la Ley nos dice que:

-Un conflicto de atribuciones solo se puede plantear entre órganos de una misma Administración

-Solo se puede plantear entre órganos entre los que no exista dependencia jerárquica.

-Los conflictos de competencia solo se pueden plantear en procedimientos no concluidos.

-Los conflictos de atribuciones se pueden plantear tanto de oficio como a instancia de parte.

Administración General del Estado: La competencia para resolver los conflictos de atribuciones se ajunta a las siguientes reglas:

-Si el conflicto se plantea entre órganos de diferentes Ministerios el conflicto se resolverá por el Presidente del Gobierno (art. 2 Ley del Gobierno).

-Si el conflicto se plantea entre órgano de un mismo departamento será resuelto por el superior jerárquico que tengan en común.

Administración Local: Art. 50.1 LBRL.

-Si el conflicto de atribuciones se plante con un órgano colegiado resolverá el Pleno.

-Si no hay órgano colegiado la competencia para resolver el conflicto es del Alcalde o el Presidente de la Corporación Local.