DERECHO

La potestad sancionatoria a favor de la administración para intervenir en la esfera jurídica de los ciudadanos tiene como finalidad la protección del orden administrativo. Para conseguir el interés general, según recoge el art. 103 de la C.E., el ordenamiento jurídico reconoce a las administraciones públicas una prerrogativas, unos privilegios, destacando la potestad reglamentaria, la expropiatoria, Organizatoria, etc. Pero estas prerrogativas no servirán de nada si no se puede exigir su cumplimiento, y por ello se reconoce la potestad sancionadora a la administración, en virtud, de la cual se pueden reprimir las infracciones cometidas contra el ordenamiento jurídico administrativo.

El Derecho sancionador, es el conjunto de normas jurídicas que contienen las infracciones administrativas, las sanciones que a las mismas corresponden y el procedimiento a seguir para su imposición.

Según García de Enterría, en el ámbito de la potestad sancionadora de la administración, se entiende por sanción un mal infringido por la administración a un administrado (ciudadano), como consecuencia de una conducta ilegal. Este mal consistirá siempre en la privación de un bien, un derecho o en la imposición de una obligación de pago de una multa.

Se distinguen estas sanciones, de las penas por la autoridad que las impone. En el caso de las sanciones es la administración y en las penas los Tribunales de carácter penal. Esta dualidad de penas está recogida en el art. 25 de la CE. “Nadie puede ser sancionado o condenado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituya delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento.

Hoy en día se excluye la posibilidad de que la administración imponga sanciones privativas de libertad. La CE del 78, recoge en el mencionado art.25 la potestad administrativa de sancionar, dándole por primera vez rango constitucional.

La sentencia del Tribunal Constitucional de 1983 duda que sea viable que la potestad sancionadora sea monopolio judicial para no recargar en exceso la actividad de la administración de justicia, sobre todo en ilícitos de menor gravedad.

Nuestra CE somete la potestad sancionadora de la administración a las necesarias cautelas que preserven y garanticen los derechos de los ciudadanos.

“El ins puniendi” (derecho de imponer penas) del Estado pude manifestarse, salvo, las penas privativas de libertad y algunos derechos civiles y políticos por la vía judicial penal o por la vía administrativa. En este último caso en el que actúen por vía administrativa el juez sólo interviene eventualmente y a posteriori, por la vía del recurso contencioso-administrativo de 1956, ya que antes los actos administrativos sancionadores se calificaban de actos políticos o discrecionales y se excluían del control judicial.

La jurisprudencia preconstitucional dictada por el Tribunal Supremo y la posterior a la CE en sus sentencias de 30 de enero y 8 de junio de 1981, ha indicado que los principales inspiradores del orden penal son de aplicación con ciertos matices al derecho sancionador, dado que, ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado tal y como refleja la propia CE, en su art. 25. Ahora bien, la administración al ejercer su potestad sancionadora ha de someterse a un procedimiento. El procedimiento administrativo sancionador cumple una doble función, de una parte para la correcta determinación de los hechos y de las circunstancias personales del inculpado y de otra, la prestación de las garantías de defensa.

Es importante destacar que la administración únicamente, puede sancionar aquellos hechos que están tipificados por una Ley.

Hoy la ley 30/92 regula en los art. 134 a 138 los principios básicos a que debe someterse el ejercicio de la potestad sancionadora de la administración y los derechos que de tales principios se derivan para los ciudadanos, extraídos del texto constitucional y de la consolidada jurisprudencia sobre la materia.

Santamaría Pastor señala que la regulación normativa del procedimiento es bastante criticable. Los redactores de la Ley 30/92 creían que esta Ley no debía regular procedimientos completos y acabados, sino sólo sus principios y reglas básicas limitándose a establecer en sus art. 134 a 138 un conjunto de normas fragmentarias remiténdose a las normas sectoriales que puedan dictar el Estado o las CCAA en el ámbito de sus competencias.

Según este autor este criterio es contrario a los imperativos constitucionales que recoge el art. 149.1.18 que atribuye al Estado competencia para la regulación del procedimiento administrativo común, al objeto de garantizar a los ciudadanos un trato uniforme ante las administraciones públicas. Por otro lado esta remisión, al no ir acompañada de una reserva de ley, supone una deslegalización en la materia de procedimiento que no es deseable, esa deslegalización se consumó con el Real Decreto 1398/93 de 4 de agosto.

La disposición adicional octava de la Ley 30/92 excluye de su ámbito de aplicación los procedimientos de ejercicio de la potestad disciplinaria de las administraciones públicas respecto del personal a su servicio y de quienes están vinculados a ellas por una relación contractual rigiéndose por su normativa específica.

La ley 30/92 ha adoptado por regular en los art. 127 a 133 los principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador, haciéndose eco de las corrientes jurisprudenciales que la ligan a los principios del derecho penal, remitiéndose a lo que legal o reglamentariamente se determine en cuanto al procedimiento sancionador. Estos principios se consideran básicos al derivar de la Constitución y garantizar a los ciudadanos un tratamiento común ante la administración pública. Los principios básicos a que debe someterse el ejercicio de la potestad sancionadora de las administraciones públicas y los correspondientes derechos que de tales principios se derivan para los ciudadanos han sido extraídos como hemos indicado, de la Constitución y de la consolidada jurisprudencia en la materia.

El art. 127.1 de la Ley 30/92 dispone que la potestad sancionadora de las administraciones públicas reconocida por la Constitución se ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de Ley con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en este título. Este apartado quiere decir que no hay infracción ni sanción administrativa, sin una ley previa que así lo declare y que la atribución a la administración de la potestad sancionadora, también tiene que ser realizada por una norma con rango de ley. Se plantea la duda de si la potestad sancionadora puede contenerse en normas con fuerza de ley (Decretos leyes) o solamente en leyes formales (leyes propiamente dichas como tal), así el Tribunal Constitucional en su sentencia de 21 de enero de 1998 admitió que la reserva de ley en materia sancionadora se cumplía con un decreto ley.

NOTA:

El principio de culpabilidad se da en conjunto con los anteriores legalidad y tipicidad.

El art. 127.2 de la L.30/92 dispone que el ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos, que la tengan atribuida por disposición de rango legal o reglamentario. Esto supone un derecho de los ciudadanos a no ser sancionados, sino por autoridad competente, pudiendo la atribución de competencias hacerse por ley o por reglamento. Hasta que se haya determinado expresamente el órgano competente para imponer sanciones no podrá ejercitarse la potestad sancionadora como válida.

La L.4/99 ha introducido una importante reforma al suprimir la anterior prohibición de delegar el ejercicio de la potestad sancionadora, de este modo ahora se puede delegar para favorecer la descentralización y el principio de eficacia. Debemos tener en cuenta que el art. 16.4 de la L.30/92 establece que no cabrá la delegación de firma en las resoluciones de carácter sancionador.

Por último el art. 127.3 señala que las disposiciones de este título, no son de aplicación al ejercicio por las administraciones públicas de su potestad disciplinaria, respecto del personal a su servicio y de quienes estén vinculados a ella por una relación contractual.

La disposición adicional 8ª de L.30/92, establece que se regirán por su normativa específica.

Por su parte el principio de tipicidad viene recogido en el art. 129 de L.30/92. Este precepto señala que sólo constituye infracciones administrativas, las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una ley.

Las infracciones administrativas, se clasifican por la LEY en LEVES, GRAVES, MUY GRAVES.

Por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que estarán delimitadas por la ley. Este artículo exige reserva de ley no sólo para determinar los hechos y conductas que constituyen una infracción, sino también, para la clasificación de las infracciones.

La prohibición de la ANALOGÍA en materia de sanciones e infracciones la recoge el art.29 apartado 4º recogiendo el reiterado criterio jurisprudencial de nuestro tribunal constitucional.

Principio de PROPORCIONALIDAD

Viene regulado en el art.131 que indica que las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria (económica), en ningún caso podrán implicar directa o subsidiariamente privación de libertad.

Este principio quiere decir que debe existir una correlación entre cada infracción administrativa y la sanción/es aplicables.

El precepto recoge los siguientes criterios para graduar la sanción :

1º La existencia de intencionalidad o reiteración.

2º La naturaleza de los perjuicios causados.

3º La reincidencia por si se comete en una año más de una infracción de la misma naturaleza, declarada por Resolución firme.

LA PRESCRIPTIBILIDAD

El art. 132 dice que las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezca, si estas no fijan plazo de prescripción,

Las sanciones impuestas por faltas prescribirán :

El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido.

Interrumpirá la prescripción la iniciación del procedimiento sancionador, siempre que exista conocimiento del interesado.

Y el plazo de prescripción se reanudará si el expediente estuviera paralizado más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.

El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción.

Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor.

Nota : Art. 130 para ver el Principio de culpabilidad dice “tienen que estar recogidos los hechos constitutivos de sanción para poder ser sancionados.

Principios que rigen las relaciones entre la potestad administrativa sancionadora y la potestad punitiva penal

Nota : Ver actos Nulos y anulables ===> Estudiar.

La ley recoge el Principio de irretroactividad en el art. 128 de la L30/92 dispone que serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes, en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa.

Las disposiciones sancionadoras producirán efectos retroactivos en cuanto favorezcan al presunto infractor.

Este principio encuentra su fundamente constitucional, en el art. 25 CE, al prescribir que en el mismo, nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse, no constituyan delito, falta ó infracción administrativa.

El art. 133 de L. 30/92 recoge el principio “non bis in ídem” no dos veces sobre lo mismo, dispone el artículo “No podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que s e aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento.

También se recoge en el art. 137.2 que establece que los hechos declarados probados por resolución judicial penal firme, vincularán a las administraciones públicas respecto de los procedimientos sancionadores que se substancien (conocen).

Estos preceptos vienen a impedir la imposición de varias sanciones administrativas o sanciones penales y administrativas por un mismo hecho o conducta.

Imposibilitan que puedan simultanearse el procedimiento penal y el sancionador, esto conlleva la paralización o suspensión del procedimiento administrativo.

Esto no se recoge en la L.30/92 explícitamente aunque puede entenderse implícito en la prohibición de duplicidad del art. 133.

La administración se encuentra vinculada por los hechos probados en la jurisdicción penal, es decir, que si finaliza el proceso por sentencia firme y no imputa responsabilidad delictiva al inculpado la administración puede proseguir las actuaciones para determinar la sanción pero queda vinculada por los hechos probados en la sentencia penal.

Una excepción a este principio es la posibilidad de imponer sanciones penales y administrativas por unos mismos hechos a los funcionarios, como consecuencia de la especial relación a la que están sujetos.

Esta posibilidad está siendo contemplada de forma restrictiva por la jurisprudencia así lo declaró la STC 10-12-91, en la que se indica “Para que sea admisible la sanción disciplinaria impuesta por una conducta que ya fue condenada penalmente es indispensable que el interés jurídicamente protegido sea distinto y que la sanción sea proporcionada a esa protección.”

El principio de presunción de inocencia art. 137. Que indica “que los procedimientos sancionadores respetarán las presunción de no existencia de responsabilidad administrativa, mientras no se demuestre lo contrario”.

Este principio está recogido en el art. 24 CE, y determina los siguientes derechos :

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

El R.D. 1398/93, de 4 de Agosto aprueba el reglamento, del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora.

El procedimiento que establece este reglamento, se aplica en defecto total o parcial de procedimientos específicos previstos en las correspondientes normas :

- Por la administración del estado en materias de su competencia exclusiva.

- Por las C.C.A.A. en las materias en las que el Estado tiene competencia normativa plena.

- Por las entidades que integran la Administración local en las materias en las que el Estado tiene competencia normativa plena.

Este reglamento no se aplica a los procedimientos en materia tributaria, tampoco en el orden social, pese a que en estos tiene carácter supletorio, ni tampoco se aplica respecto del personal al servicio de la administración pública.

El ejercicio de la potestad sancionadora, requiere un procedimiento legal o reglamentariamente establecido, este procedimiento debe separar la fase instructora y la sancionadora, encargándola a órganos distintos, no pudiéndose sancionar sin el necesario procedimiento, a esto se refiere el artículo 134 de la L.30/92.

Los responsables tienen derecho a ser notificados, de los hechos que se le imputan, las infracciones, las sanciones, la identidad del instructor, la autoridad competente para imponer la sanción, la norma que le atribuya la competencia para formular alegaciones, utilizar los medios en defensa admitidos por el ordenamiento y los demás derechos reconocidos en el artículo 35 de L.30/92.

Las sanciones administrativas más frecuentes son las multas, pudiendo consistir también en la pérdida de derechos reconocidos.

La resolución que ponga fin al procedimiento, habrá de ser motivada y resolverá todas las cuestiones planteadas en el expediente.

En la resolución no se pueden aceptar hechos distintos de los que se determinaron en el curso del procedimiento.

El R.D. 1398/93 indica que los procedimientos sancionadores se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano competente, bien sea por propia iniciativa o por una orden superior o también, por petición razonada de otros órganos. También podrá iniciarse por denuncia.

Antes de iniciar el procedimiento se podrán realizar actuaciones previas para determinar los hechos, identificar a las personas responsables y las circunstancias más relevantes.

El acuerdo se comunicará al instructor y se notificará al denunciante y a los interesados, debiendo tener el siguiente contenido:

1º Identificación de las personas presuntamente responsables.

2º Los hechos, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder.

3º Lugar, el instructor y secretario del procedimiento así como el régimen de recusación de los mismos.

4º Órgano competente para la resolución del expediente, el presunto responsable puede reconocer voluntariamente su responsabilidad.

5º Medidas de carácter provisional (si las hay).

6º Indicación del Derecho a formular alegaciones. La audiencia en el procedimiento y los plazos para su ejercicio.

En la notificación se advertirá a los interesados que en el caso de no efectuar alegaciones sobre el contenido de la iniciación del procedimiento en el plazo previsto podrá ser considerada propuesta de resolución si contiene un pronunciamiento preciso sobre la responsabilidad que se imputa.

Los interesados dispondrán de un plazo de 15 días para aportar cuantas alegaciones documentos o informaciones estimen convenientes, puede también proponer prueba concretando los medios de que pretenda valerse.

El periodo de prueba podrá acordarse por un plazo no superior a 30 días ni inferior a 10.

Concluida la prueba el órgano instructor formulara la propuesta de resolución que se notificará al interesado y se le concederá un plazo de 15 días para formular alegaciones y presentar los documentos que estime pertinentes.

Por último se dictará la resolución motivada. Si el órgano competente considera que puede calificarse la infracción como leve se tramitará el procedimiento simplificado.

EL PERSONAL AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.