DERECHO

Las normas sobre organización se refieren a cómo se crean, modifican o extinguen las estructuras organizativas (que son la Administración y sus órganos); nos dicen cuál es la estructura y composición de las normas organizatorias; nos dicen cuál es la capacidad y competencias de estas estructuras; cómo se relacionan las estructuras organizativas; y cuáles son las partes principales en la formación de la voluntad de las estructuras.

Objeto de la existencia de la Administración satisfacción intereses generales. Por ello las normas que la regulan son muy flexibles, para adaptarse a lo que exigen estos intereses.

La norma protagonista por excelencia en materia de organización es el reglamento, porque permite gran flexibilidad a la Administración y le permite auto organizarse, e concreto, el Reglamento independiente es el adecuado para regular la organización de la Administración

Para que haya reglamento independiente no debe existir ni reserva material ni reserva formal (congelación de rango). No existe reserva reglamentaria.

La CE contiene regulaciones sustantivas sobre aspectos de la organización. Dice ya cuál es la norma que ha de aplicarse (art. 103 CE, por ejemplo), no es que sea una reserva de ley. Lo mismo ocurre con las normas de derecho comunitario que pueden contener regulaciones sustantivas sobre aspectos de la organización (ejemplo: regulación del sistema de bancos nacionales ha sido previsto por el dcho comunitario).

LAS PERSONAS JURÍDICO-PÚBLICAS

El dogma de las personas jurídicas se ha elaborado por el derecho privado pero el dcho público ha hecho uso de esta construcción porque le es útil; gracias a ella el dcho público ha conseguido separar las instituciones de las personas que representan la institución.

Este dogma sirvió para dar sentido al concepto de autonomía, por ejemplo, en Alemania se reconocía la autonomía de los municipios frente al Estado.

En todo el siglo XX el dogma de la persona jurídica en dcho público se ha utilizado para articular la administración de determinadas funciones por unos entes diferentes de la Administración General. A lo largo del s. XX se han creado agencias independientes, institutos independientes, la Comisión Nacional del Mercado de Valores, etc.

Esta construcción jurídico privada se ha asumido en el dcho público, se oye hablar por ello de personas jurídico públicas, entes públicos, etc. Con ello nos referimos a la existencia de una estructura organizativa que forma parte del entramado del poder a la que se le atribuye personalidad jurídica.

Nuestro ordenamiento jurídico atribuye personalidad jurídica a las Administraciones Públicas.

El art. 3.4 Ley 30/92 dice que “Cada una de las Administraciones públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única”.

La personalidad jurídica no es una cualidad de la Administración en sentido abstracto, sino que cada Administración tiene su propia personalidad jurídica, es una persona jurídica única aunque esté compuesta por una pluralidad de órganos.

El hecho de que a cada Administración se le reconozca personalidad jurídica tiene unas ventajas:

- En primer lugar, permite explicar el Dcho Administrativo como un derecho que regula relaciones jurídicas (relaciones entre sujetos).

- Facilita la relación entre el ciudadano y la Administración al ser ésta una única persona jurídica, es un centro único de imputación.

La CE, en los arts. 140-141, reconoce la personalidad jurídica del municipio y de la provincia. La Constitución no reconoce expresamente la personalidad jurídica de la Administración autonómica, pero sí reconoce la autonomía en el art. 137. Además, cada Estatuto de autonomía reconoce personalidad jurídica a la Administración autonómica respectiva.

La Constitución no hace reconocimiento de la autonomía de la AGE, pero es evidente que dispone de esa autonomía y, por tanto, de personalidad jurídica.

La LOFAGE reconoce a la Administración estatal personalidad jurídica en el art. 2.2.

A las demás Administraciones se les reconoce personalidad jurídica en el art. 2.2 Ley 30/92.

CAPACIDAD DE LOS ENTES PÚBLICOS

Capacidad de las Administraciones Públicas: cada Administración pública es una persona jurídica diferente de las demás, a cada una de ellas hay que reconocerle capacidad jurídica como tales personas jurídicas.

Las Administraciones Públicas como personas jurídico-públicas tienen capacidad para ser titulares de relaciones jurídico-públicas.

Hay que determinar si esa capacidad tiene o no limitaciones.

20/10/05

Esta capacidad jurídica está limitada:

Por las potestades que tenga atribuida a Administración: la mayoría de la doctrina dice que la vinculación de la Administración al ordenamiento jurídico es positiva, sólo se puede actuar si hay una norma que se lo permite.

Las Administraciones territoriales tienen reconocidas todas las potestades que en derecho se reconocen a todas las Administración públicas.

La capacidad jurídica de los entes instrumentales será más reducida. La Administración instrumental es una organización al servicio de los intereses generales.

La capacidad jurídica está limitada por el fin concreto de la potestad que está ejerciendo la Administración. La potestad se le atribuye para cumplir un fin concreto y no otro ya que, en caso contrario, estaríamos ante una desviación de poder.

Por la competencia material que tenga atribuida esa Administración. En ocasiones no coincide la capacidad jurídica con la capacidad de obrar porque algunas administraciones necesitan de la tutela administrativa o integrativa de otras administraciones. No ocurre con las administraciones territoriales. Frecuentemente, la Administración instrumental depende de la Administración a la que está vinculada. Esta tutela supone que puede que necesite una autorización previa o una actuación posterior para que surta plenos efectos jurídicos. La necesidad de esta tutela no debe hacer pensar que desaparece la capacidad jurídica de la administración tutelada porque la actuación que necesita tutela sigue siendo imputable a todos los agentes de la Administración tutelada.

Las Administraciones tienen capacidad jurídica privada: a través de contratos privados entre administraciones.

Esta capacidad también tiene limitaciones:

-Porque la capacidad jurídica que el C.c. reconoce a las personas jurídico-privadas no limita el ámbito patrimonial y procesal. Además, la capacidad jurídico privada ha de estar sometida, en todo caso, al interés general.

-En algunos casos también las Administraciones instrumentales cuando actúan en el tráfico privado requieren de la tutela.

La legislación sobre patrimonio dispone que para la venta o compra de acciones de los entes instrumentales se necesita la aprobación del Consejo de Ministros.

PLURALIDAD Y TIPOLOGÍA DE LOS ENTES PÚBLICOS

El sistema de Administración pública es descentralizado cuando diversas administraciones asumen la responsabilidad de gestionar los intereses generales.

El sistema es centralizado cuando en un país una sola administración asume esa responsabilidad de gestionar los intereses generales.

En España el sistema de Administración pública es descentralizado: creación de diversas Administraciones públicas.

Descentralización funcional porque se han creado administraciones públicas para gestionar mejor determinadas funciones. De esto se desprende que en España existe una pluralidad de Administraciones Públicas.

Parte del 20/10/04 y 24/10/05

Hay una pluralidad de tipos de Administraciones Públicas, se clasifican en:

-Administraciones territoriales o políticas, y

-Administraciones no territoriales

Administraciones territoriales o políticas

-Administración General del Estado.

-Administración Autonómica (de cada Comunidad Autónoma, son 17).

-Administraciones Locales (municipios, provincias e islas).

Hay más Administraciones Locales que no se incluyen en la Administración territorial.

Definición de Administración territorial (ver definición manual Sta.Maria Pastor)

La Administración general de una comunidad asentada en un territorio. El territorio es un elemento esencial en estas administraciones. Crítica a esta definición: territorio no es un elemento definidor de las Administraciones territoriales, pero sí es un elemento trascendental porque la CE opera con una distribución del poder público en el territorio, de esta distribución del poder nacen las Administraciones territoriales o políticas.

Características esenciales de la Administración territorial:

-La Administración territorial refleja una representación democrática de la comunidad (ej: concejales se eligen de forma democrática por los ciudadanos).

-Las Administraciones territoriales gestionan unos intereses propios o intereses que tienen originariamente atribuidos. El Art. 137 CE garantiza a provincias, municipios, comunidades autónomas e islas autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, para la gestión de los intereses propios y peculiares. Para ello se crean las Administraciones.

-Las Administraciones territoriales se rigen por el principio de generalidad de fines. Cualquier interés, conflicto o problema que tenga la comunidad a la que sirve esa Administración territorial es susceptible de ser gestionada por esta Administración territorial. Básicamente porque para ello son creadas esas Administraciones.

-Las Administraciones territoriales se caracterizan porque tienen atribuidas todas las potestades y privilegios que en derecho se reconocen a las Administraciones Públicas.

Administraciones no territoriales

Las Administraciones no territoriales son aquellas que se crean por una Administración territorial para la gestión descentralizada de una de las funciones que originariamente tenía atribuida la Administración territorial o Administración matriz.

Características de la Administración no territorial (en comparación con la Administración territorial):

-No hay reflejo de representación democrática de la comunidad como regla general. En alguna si existe representación democrática (por ejemplo: universidades). No se puede decir que no exista representación democrática como regla general.

-Gestiona intereses derivados. Intereses que le ha derivado la Administración territorial.

-Fines: solo gestionan los fines o funciones que de manera específica se les han atribuido.

-Potestades y privilegios: solo tiene aquellos que le confiere la Administración territorial.

Clasificación: la Administración no territorial se compone de:

-Entes de naturaleza corporativa.

-Entes de naturaleza institucional.

-Corporaciones de derecho público.

Entes de naturaleza corporativa: la Administración no territorial en ocasiones son agrupaciones de otras Administraciones públicas o entidades. Son la mancomunidad y el consorcio.

Consorcio varias Administraciones se agrupan y crean un ente nuevo para gestionar un servicio, además pueden sumarse entidades privadas, como el consorcio de transportes.

Mancomunidades asociaciones de municipios que se unen para gestionar un servicio.

Entes de naturaleza institucional: patrimonio al que se otorga personalidad jurídica. Clasificación de los entes institucionales: organismos autónomos, entidades públicas empresariales y administración independiente o autónoma.

Corporaciones de Derecho Público: Reunión o asociación de sujetos privados que se reúnen para la gestión de sus intereses propios. Esos intereses que defiende la corporación tienen tal trascendencia que llegan a coincidir con el interés general que ha de gestionar la Administración. Por ello, estaríamos en presencia de una entidad de derecho público. Ejemplo: colegios profesionales, cofradías de pescadores, cámaras de comercio, etc.

La Administración encomienda parte de sus funciones a esa corporación.

Las corporaciones son por un lado un ente privado, pero como tienen funciones o potestades administrativas reconocidas por la ley, en esa medida es también Administración Pública.

Características de las corporaciones de derecho público:

-Tienen representación democrática de la comunidad.

-Gestionan funciones derivadas.

-Se caracteriza por la especialidad de sus fines.

-Tiene los privilegios y potestades que se les reconozcan.

Otras Administraciones

No son en realidad entidades de derecho público. Son: sociedades mercantiles y fundaciones privadas, que son entidades de derecho privado.

¿Dónde se encuadran? Algunos autores consideran que son entes institucionales; otros autores crean un cuarto grupo y las denominan entidades de derecho privado; otros autores las excluyen de las Administraciones. Pero son un instrumento de la Administración. Actualmente muchas funciones públicas de la Administración se encomiendan a estas entidades. En cuanto a los fines son Administraciones.

COMPETENCIAS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

Al hablar de competencias se hace referencia a una definición: competencia es la medida de la potestad que tiene atribuida la Administración, es decir, cuánto poder tiene atribuido.

La competencia es esencial a la hora de analizar la actuación de la Administración. La competencia es un presupuesto de validez de la actuación de los entes públicos.

Cada Administración tiene sus competencias que le vienen atribuidas por el ordenamiento jurídico.

AGE y Administración CCAA: las competencias son atribuidas por la CE y Estatutos.

Administración Local: se regulan las competencias en la LBRL y en la legislación sectorial.

Las competencias han de ejercerse por las entidades que las tengan atribuidas. Pero pueden producirse traslaciones o alteraciones de competencias entre los diferentes Entes Públicos (se pueden producir alteraciones subjetivas de competencias). Entre el Estado y las CCAA se realiza por ley orgánica de transferencia o delegación.

25/10/05

En ocasiones surgen conflictos de competencias o discrepancias entre los Entes Públicos sobre quién tiene la competencia en un asunto en concreto, de quién es la titularidad de la competencia.

A quién corresponde solucionar estos conflictos depende en función de las Administraciones que entren en conflicto:

-Conflicto que se plantea entre Administración estatal y Administración autonómica Se resuelven por el TC. Se atribuye esta competencia al TC por la CE y la LOTC. Se resuelve por el TC siempre que haya que determinar quién es la Administración competente. Si el TC ya ha resuelto de quién es la competencia, se plantearía el conflicto ante la JCA (siempre que el conflicto se plantee a raíz de un reglamento o un acto administrativo).

-Conflictos que se plantean entre los Entes locales y la Administración estatal o la Administración autonómica Lo resuelve, en principio, la JCA. Existe, sin embargo, una vía por la que el TC también se puede pronunciar en estos conflictos de la autonomía local (art. 75 bis y sgtes LOTC). Cuando se vulnera por ley estatal o autonómica la autonomía local que garantiza la Constitución en los arts. 140-141 pueden los Entes Locales impugnar esa norma con rango de ley ante el TC.

-Conflictos que se planteen entre Entes Locales A tenor de la LBRL (art. 50.2) estos conflictos serán resueltos por la Administración autonómica si las Entidades Locales en conflicto pertenecen a la misma Comunidad Autónoma, y por la Administración estatal si las Entidades Locales pertenecen a diferentes Comunidades Autónomas. La resolución que ponga fin a este conflicto se plasmará en un acto administrativo, pudiendo llegar incluso a la JCA.

-Conflictos Administración instrumental:

La Administración instrumental tiene conflicto de competencia con la Administración matriz.

Conflicto de la Administración instrumental con otro Ente diferente de la Administración matriz.

Esa Administración instrumental que entra en conflicto es una Administración independiente.

Conflicto de la Administración instrumental con la Administración matriz: no existe una solución general, muchos Estatutos de Autonomía contemplan que el conflicto lo resolverá la Administración matriz.

Ocurre igual en la legislación local, el art. 50.1 LBRL reconoce competencia para resolver estos conflictos a la entidad local a la que está vinculada la Administración instrumental.

Art. 20.c LJCA dice que las Administraciones dependientes o vinculadas de otra Administración territorial no podrán impugnar la actuación de la Administración de la que dependan. La Administración instrumental no puede llevar al contencioso-administrativo a su Administración matriz.

El art. 50.1 LBRL señala qué órgano de la Entidad Local es el competente para resolver ese conflicto.

Conflicto entre la Administración instrumental y otro ente público que no es la Administración matriz: este conflicto será resuelto por la JCA. El art. 19.1.g LJCA legitima a la Administración instrumental para acudir al Contencioso-administrativo en defensa de sus fines (de sus competencias).

Conflicto de una Administración independiente con cualquier otra Administración: la Administración instrumental independiente podrá acudir siempre a la JCA aunque se dirija contra su propia Administración matriz. Art. 20.c, último inciso, LJCA.

PRINCIPIOS DE RELACIÓN ENTRE LOS ENTES PÚBLICOS: UNIDAD, COOPERACIÓN Y COORDINACIÓN

PRINCIPIO DE UNIDAD

La CE garantiza la autonomía de los Entes Públicos territoriales, y ello supone que cada uno de ellos gestionará sus propios intereses. En esta gestión de sus propios intereses las Administraciones Públicas, los intereses que defienden, pueden entrar en conflicto.

Nuestra CE, por encima del principio de autonomía, sitúa el principio de unidad (art. 2).

El principio de unidad, o la coherencia en la actuación de las ADMINISTRACIONES PÚBLICAS, es un principio que ha de estar por encima de su autonomía. Por ello, en virtud de este principio, los intereses más amplios (que afectan a una comunidad más amplia) prevalecen sobre los intereses más reducidos. La Administración que gestione unos intereses más amplios tiene una posición prevalerte sobre las que defienden unos intereses más limitados.

El principio de unidad impone que las relaciones entre las diferentes ADMINISTRACIONES PÚBLICAS han de tener en cuenta la noción o idea de supremacía. La supremacía no es más que la posición preponderante de aquella Administración que defiende unos intereses más amplios frente a aquellas Administraciones que defienden unos intereses más limitados.

La supremacía es una exigencia del principio de unidad, y una manifestación de la descentralización administrativa.

Quién ostenta la posición de supremacía Administración General del Estado o Administración autonómica si no está presente la Administración estatal.

Solo se tiene esa posición de supremacía cuando entran en conflicto los intereses que defienden las diferentes Administraciones

No es una relación de jerarquía entre las diversas Administraciones Públicas.

Para que haya supremacía debe haber un previo conflicto de intereses.

PRINCIPIO DE COORDINACIÓN

En virtud de este principio, desde una posición de supremacía habrá de procurarse que la actuación de las diferentes Administraciones Públicas, en una misma materia en que pueden intervenir en virtud de diversos títulos competenciales, sea compatible y coherente.

La labor de coordinar la actuación de las diferentes ADMINISTRACIONES PÚBLICAS en este ámbito corresponde a la Administración que ostente una posición de supremacía.

El TC se ha pronunciado sobre el principio de coordinación en varias ocasiones en las STC 32/83; STC 80/85; STC 27/87; STC 106/87; STC 227/88; STC 214/89; etc

En toda esta doctrina, qué establece el TC El TC define la coordinación. Evitar disfuncionalidades y contradicciones. El TC reconoce que el principio de coordinación exige el reconocimiento de una posición de supremacía de una Administración Pública. Señala que este principio implica además la limitación de las Administraciones en el ejercicio de sus competencias, y también señala el TC que el contenido de esta potestad de coordinación será fundamentalmente de tipo formal, aunque en algunos casos puede llegar a establecer los objetivos en la actuación de las diversas Administraciones implicadas.

26/10/05

Hay que tener en cuenta que la potestad para coordinar no es algo que se pueda arrogar la Administración, la potestad de coordinar tiene que reconocerla el ordenamiento jurídico.

La coordinación implica límites a las competencias de las Administraciones coordinadas, pero no pueden llegar a tal extremo de eliminar las competencias del ente coordinado en la gestión de ese interés.

Además el ejercicio de la potestad de coordinación ha de ser proporcionado al fin que se persigue.

El principio de coordinación se reconoce en el art. 103.1 CE y también en el art. 3 Ley 30/92 y en la legislación del régimen local (LBRL). Concretamente, cuando una de las entidades a coordinar es la Administración local hay que tener en cuenta las previsiones generales que sobre este principio de coordinación establece la LBRL. La Ley 30/92 solo hace referencia a la AGE y Administración CCAA.

LBRL Dice en el art. 10.2 que para que se pueda ejercer la potestad de coordinación el servicio o la actividad de la Entidad Local que se va a coordinar debe tener un alcance o interés que trascienda el meramente local.

La LBRL dice que para que se pueda coordinar esa actividad o servicio municipal es necesario que no haya posibilidad de coordinarlo por técnicas menos agresivas.

Además la LBRL establece que el empleo de la fórmula de la coordinación debe estar previsto en una ley.

Técnicas de coordinación que contempla la LBRL:

-Planificación de la actividad o servicio local.

-Participación de la Entidad Local en los procedimientos que se tramiten ante la entidad superior.

En las relaciones entre el Estado y la CA reglas sobre coordinación: La potestad de coordinación la tendrá el Estado, que la tiene que tener expresamente reconocida.

La potestad de coordinación se reconoce al Estado en la Ley 12/1983, reguladora del proceso autonómico, en aquellos supuestos en los que compartan competencias en una materia, de manera que al Estado corresponda la legislación de esa materia y a las CCAA la ejecución de esa legislación estatal.

Esta potestad de coordinación se extiende a la supervisión de la actuación autonómica, y en su caso, de emitir requerimiento e instrucciones de actuación a las Administraciones Autonómicas.

El Estado tiene reconocida la potestad de coordinación el la CE (arts. 149.1.13; 149.1.15 u 149.1.16). Aquí se atribuye expresamente la potestad de coordinación al Estado con relación a la actividad de la planificación económica (art. 149.1.13); el número 15 reconoce al Estado la potestad de coordinación con relación a la investigación científica y técnica; y el nº 16 la otorga con relación a la sanidad.

Muchos autores entienden que la potestad de coordinación está implícita en la potestad estatal para dictar la legislación básica de una materia.

PRINCIPIO DE COOPERACIÓN

La cooperación es un principio de relación entre las ADMINISTRACIONES PÚBLICAS en virtud del cual ha de buscarse la coherencia y la unidad en la actuación de las diferentes ADMINISTRACIONES PÚBLICAS, pero en este caso, desde posiciones de igualdad.

El TC se ha manifestado sobre este principio de cooperación y ha señalado que, a diferencia de lo que ocurre con la potestad de coordinación, la cooperación es una obligación que se desprende de nuestro modelo descentralizado de Administraciones Públicas y que, por tanto, para que las diferentes Administraciones cooperen no es necesario que ninguna norma lo prevea expresamente.

La Ley 30/92 reconoce este principio de cooperación en el art. 3 y detalla unos mecanismos de cooperación entre las Administraciones Públicas. La Ley 30/92 se remite a la LBRL en este punto en relación a las EELL. La Ley 30/92 regula solo las relaciones de cooperación entre Estado y CCAA.

Mecanismos de cooperación entre las Administraciones Públicas de la Ley 30/92:

Mecanismos orgánicos (previsto en la Ley 30/92): estructuras organizativas nuevas con el objeto de realizar la cooperación.

-Creación de Administración mixta. Art. 6.5 Ley 30/92: crear un ente nuevo dedicado a gestionar los intereses en común de las diversas Administraciones. Su finalidad es colaborar, gestionar de manera conjunta los intereses que las diferentes Administraciones tienen en común. Ejemplos que establece la Ley: consorcios, y sociedades mercantiles.

27/10/05

-Art. 5 Ley 30/92. Creación de órganos de cooperación, donde estarán presentes las diversas Administraciones implicadas. Su función es cooperar.

La ley nos dice que estos órganos pueden tener carácter general o sectorial: cooperar en todas aquellas materias que tengan competencias en común o compartir sólo una materia de las muchas que comparten competencia; puede ser bilateral o multilateral.

La Ley regula con cierto detalle dos órganos.

Comisiones bilaterales: solo están presentes dos administraciones de ámbito general (estatal o autonómica).

Conferencias sectoriales: órganos multilaterales (estatal y representantes de las administraciones autonómicas). El ámbito será sectorial o particular. En estos órganos la representación de cada una de las administraciones se llevará a cabo por miembros del gobierno de esas administraciones.

Se prevé la posibilidad de creación de grupos de trabajo y también la posibilidad de que se llame a participar a las entidades locales si el objeto les afecta.

Mecanismos funcionales: (previstos en la Ley 30/92):

-La Ley prevé la obligación de información entre las administraciones. Arts. 4.1.c) y 4.2 Ley 30/92.

-Asistencia: la Administración estatal y autonómica deberán asistir en asuntos en que necesiten el apoyo la una de la otra. Arts. 4.1.d) y 4.2, 3.4.

-Participación: no está prevista en la Ley, pero la participación de una Administración en asuntos de la otra Administración es una forma de cooperar. Art. 7.

-La planificación: art. 7. La Ley entiende que para cooperar pueden elaborar planes o programas en conjunto y se llegará por acuerdo unánime de las partes. La Ley establece la eficacia obligatoria de estos planes y su publicación en los boletines oficiales de las administraciones implicadas.

-Convenios o acuerdos: arts. 6 y 8. Entre administraciones que tienen competencias en un mismo ámbito o en una misma materia.

Existen tres modelos:

Protocolos generales: es un convenio de mínimos porque no es más que un acuerdo marco, es decir, no se desciende a asuntos concretos, sino que señalan pautas que se deben seguir.

Convenios de conferencias sectoriales: se pueden aprobar en el seno de la conferencia sectorial.

Convenios de colaboración: cualquiera de estos convenios ha de tener un contenido determinado, órganos que participan en ese convenio, financiación, el contenido concreto del acuerdo, creación de una organización especializada, plazos y las causas de extinción distintas del plazo si estuvieran previstas. Han de publicarse en el boletín oficial de las administraciones implicadas y es exigible a las partes. Esta exigencia se puede reclamar ante la JCA, sin perjuicio de que pueda haber órganos que controlen el cumplimiento del convenio y resuelvan incidencias entre las administraciones.

La LBRL respecto a la cooperación: está prevista en los arts. 57-58; enumera diversas técnicas de cooperación; hace alusión a la cooperación a través de convenios y consorcios, cooperación de órgano consultivo; cooperación que se pueda llevar a cabo a través de planes de actuación continua; la cooperación puede dar lugar a la participación de entes locales en la tramitación de acuerdos.