DERECHO

LA FORMACIÓN HISTÓRICA DE LOS ENTES LOCALES

Hay que distinguir lo que es la agrupación de personas (realidad física) de lo que es un pueblo (realidad jurídica) gestionar los intereses que tienen en común.

Nos interesa la entidad local como realidad jurídica. Como tal realidad jurídica los entes locales no han existido siempre.

En la Edad Media los grupos de población no tenían una organización propia. Existían los fueros, en los que se daban las cartas francas (privilegios), existían grupos de población con un autogobierno.

Este fenómeno se extiende tras la Revolución francesa: los principios liberales. A partir de la Constitución de Cádiz el territorio aparece dividido en municipios y provincias dotados de estructura de autogobierno. Se reconoce en la Constitución que cada núcleo tenga un ayuntamiento. A partir de aquí los municipios y provincias tienen una estructura de Gobierno formada por un conjunto de personas (pleno) que eran elegidos por la población e integrada por el órgano unipersonal (alcalde) que en ocasiones se elige por los vecinos o por los órganos y en otras son elegidos por el poder central.

Se plantea si estos entes locales son parte de la Administración estatal o si son distintos: este debate se decantó a partir del s. XIX hacia la independencia de los entes locales respecto de la Administración estatal. Esta posición se consolida a partir de la Ley de 1856 (municipios) y ley de 1860 (provincias). Coincide con el apogeo de la doctrina municipalista alemana porque esta doctrina sostenía que los municipios eran entes preexistentes a la Administración estatal (posturas naturalistas). La existencia del municipio era una exigencia derivada del derecho natural.

El siguiente polo de discusión gira en torno a la posibilidad de controlar los entes locales por parte de la Administración estatal: la existencia o no de controles a la Administración local, realmente ha experimentado un constante vaivén. Los Gobiernos más conservadores, aumentaban los controles, con los más liberales disminuían o desaparecían los controles.

Estos dilemas se mantienen en el siglo XIX.

La Ley de 1955, nos encontramos con un reconocimiento de que la Administración local era distinta de la estatal, pero los controles eran muy grandes.

La Ley de Bases, como consecuencia de los postulados constitucionales, la regulación de la Administración local dice que es distinta a la estatal y existen controles de legalidad. Los controles desaparecen.

PREVISIONES CONSTITUCIONALES Y ORDENACIÓN JURÍDICA DE LA ADMON LOCAL

La CE regula los entes locales en los arts. 137, 140 y 141.

Art. 137: el estado se divide en municipios y provincias y disfrutan de autonomía para la gestión de sus intereses.

Art. 140: se garantiza la autonomía de los municipios, además dice que el municipio se administrará a través de un Ayuntamiento y dice que estará compuesta por el alcalde y concejales elegidos por los ciudadanos.

Art. 141: reconoce a la Provincia como realidad física y disfruta de autonomía, su administración se realizará por Diputaciones provinciales. Las islas también tendrán su Administración

Garantía constitucional (institucional¿?): supone que una institución es esencial en un ordenamiento jurídico determinado y por eso el ordenamiento le dispensa protección y además encomienda al legislador ordinario la delimitación en concreto en que consiste esa institución. Supone que esa institución tiene un núcleo indisponible que el legislador no puede eliminar y ese núcleo indisponible es sencillamente la existencia de esa institución en términos tales que la haga recognoscible para la sociedad.

Nuestro TC nos dice que lo que hace la Constitución cuando regula la autonomía local en concreto es establecer la garantía institucional de la autonomía local.

A través de la jurisprudencia del TC dice que la esencia de la autonomía local consiste en la libertad del ente local a participar en el Gobierno y la Administración de los asunto que le atañen (Sentencias 32/1891, 4/1981, 27/1987, 214/1989). El TC ha ido señalando en estas Sentencias que forma parte de ese contenido indispensable, que todo nuestro territorio esté dividido en municipios, provincias e islas. La autonomía local exige que estos entes sean entes distintos de la Administración estatal, con identidad política propia. Esta autonomía local exige que estos entes tengan órganos propios de administración y propios de autogobierno, y se conformen de manera democrática. También exige que los entes locales disfruten de competencias propias. Le corresponde limitar estas competencias al legislador. Las señala indagando dónde, en qué aspectos o materias los entes locales tienen intereses y a la vista de éstos y otros intereses supramunicipales, señalar cuáles son las competencias. Siempre que el ente local aprecie o tenga un interés tiene derecho a participar de ese interés.

Los entes locales tienen poder normativo (poder de ordenanza).

La autonomía local supone un reconocimiento de suficiencia financiera a los entes locales.

El legislador desempeña un papel esencial en la autonomía local, este legislador con competencia para dar forma a la autonomía local, la materia del régimen local no aparece detallada en el art. 149.1 CE. Todos los estatutos contemplan la competencia del régimen local. Los entes locales son administraciones y como tales están afectadas por un título de competencia estatal: bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas. Todo aquello que el Estado regule con carácter general se aplicará a la autonomía local.

El Tribunal Constitucional ha interpretado que la garantía institucional de la autonomía local como tal queda comprendida dentro del título competencial de bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas: el Estado puede dictar normas que crean que se deben aplicar a los entes locales (LBRL).

El TC dice que cuando el Estado regule las bases del régimen local puede regular también su aspecto institucional y competencial, este quiere decir que el núcleo de estas cuestiones las fijará el Estado como bases del régimen local al delimitar el núcleo de la garantía institucional del régimen local. Supone que el legislador estatal puede directamente legislar el núcleo esencial de la autonomía local. La delimitación de la autonomía local dependerá el Estado y de las CCAA.

Esta circunstancia dentro del círculo de influencia estatal y autonómico es lo que ha venido a denominarse como carácter bifronte de la autonomía local. Las CCAA asumen competencias en materia de régimen local, existen leyes generales o de régimen local en Cataluña, Galicia, Navarra, Aragón, La Rioja, las dos Castillas, Murcia y Madrid (desde 2003). Además de estas normas (LBRL) existe otra regulación estatal de carácter local, que autorizaba para dictar un texto refundido antes de la LBRL (RD 81/1986). Esta norma tiene carácter de derecho supletorio. Solamente algunos preceptos de la norma tiene carácter básico, además la Disposición Final 1ª de la LBRL autorizaba al Gobierno para actualizar las normas reglamentarias en materia de régimen local: en la actualidad es el RD 1690/1986 regula el padrón municipal, RD 2568/1986 regula el funcionamiento de los órganos; Reglamento de funcionarios no ha sido actualizado, todavía está vigente, lo que sí se ha dictado es el RD 1174/1987 en la medida en que en este se regula parte de los funcionarios locales (seleccionados con carácter nacional); en lo demás continúa vigente el RD anterior a la LBRL, aunque en contenido puede haber sido desplazado por la Administración estatal referido a los funcionarios; el Reglamento de contratación de las EELL ha sido derogado por la Ley de Contratos de las ADMINISTRACIONES PÚBLICAS; RD 1372/1986 de bienes de las EELL; Reglamento de servicios de las corporaciones no ha sido actualizado, continúa en vigor y aplicándose. En todo este elenco hay que tener en cuenta que España en 1988¿? Ha suscrito la Carta europea de autonomía local.

TIPOLOGÍA DE ENTIDADES LOCALES

La primera clasificación es la relativa a entidades de carácter necesario y potestativas.

Las necesarias son las territoriales: municipios, provincias e islas. Así se contempla en la LBRL.

Potestativas: art. 3.2 LBRL hace referencia a las entidades locales menores, comarcas, áreas metropolitanas y mancomunidades.

Menores: supone la creación de un ente para la gestión descentralizada de un núcleo de

población separado dentro del municipio. LBRL en el art. 45 regula y remite su regulación a las CCAA. Da unas pautas que tienen carácter básico: el contenido que respecta a los órganos de Administración de la entidad menor no tienen carácter básico.

Comarcas: ente local que surge por agrupación de diversos municipios con características comunes para la gestión de determinados servicios. Esta agrupación deberá crearse por las CCAA (legislaciones autonómicas), por ejemplo existen en Cataluña. LBRL contiene una regulación básica prevista en su art. 42.

Áreas metropolitanas: entes locales creados por la LBRL a través de la agrupación de varios municipios para mejor gestión de los servicios o realización de obras. Se distingue de las anteriores en que aquí la agrupación se produce de grandes municipios de carácter urbano. Art. 43 LBRL.

Mancomunidades: son entes locales creados por la asociación de varios municipios para la mejor gestión de sus servicios. La creación de éste responde a un acuerdo de voluntades de municipios y las anteriores son creadas por entidades autonómicas. Es esencial el estatuto de las mancomunidades que es el acuerdo de las partes donde se acuerda su funcionamiento.

29/11/05

Entidades supramunicipales e inframunicipales: Esta clasificación hace referencia al territorio donde ejerce sus competencias el Ente local.

Entidades inframunicipales Entidades locales menores.

Entidades supramunicipales Todas las demás. Provincia e Isla.

Administraciones de base corporativa o asociativa y Administraciones de base institucional: Se agrupan los Entes instrumentales de las Entidades Locales.

-Base asociativa: serán las mancomunidades, las áreas metropolitanas y las comarcas. Muchos autores consideran que estas últimas no se pueden considerar Entidades de base asociativa.

Además hay que añadir a las de base asociativa un nuevo Ente que son los consorcios, que son una asociación de otros entes que tiene por finalidad la gestión conjunta de un servicio. Lo regula el art. 87 LBRL.

Polémica relativa a la naturaleza del consorcio: se discute si es un simple acuerdo de voluntades o si del consorcio nace una nueva persona jurídica. En la LBRL se habla de los consorcios como de personas jurídico-públicas, por tanto, el consorcio es un Ente. Pero además, los consorcios están integrados por Entes que no necesariamente son de naturaleza pública, por tanto, no se habla en sentido estricto de una Administración Pública. Por ello no se puede hablar del consorcio como ente específicamente local (porque en ocasiones rene entes locales y entes autonómicos).

-Entes de base institucional: hay que incluir a los organismos autónomos, a las entidades públicas empresariales, y sociedades mercantiles de capital local. Los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales son entes que se crean para la gestión de los servicios o para el desarrollo de competencias de la Administración territorial (local). Se prevén en el art. 85 LBRL, donde se regulan los modos de gestión directos de los servicios locales.

Los arts. 85 y sgtes LBRL regulan estas entidades, remitiéndose a la LOFAGE porque esta es la norma que regula como tales a organismos autónomos y entidades públicas empresariales. Además la LBRL dice que serán creados por el Pleno de la Corporación local, que el Pleno aprobará sus estatutos, que estarán adscritos a un área o a una concejalía del Ente local y esta concejalía ejercerá el control sobre el organismo autónomo o la entidad pública empresarial. Se dice en la LBRL también que sin perjuicio de que la estructura orgánica sea desarrollada por los estatutos, contarán con un órgano de dirección unipersonal y el titular de este órgano será un titulado superior, y además estas entidades han de contar con un órgano colegiado.

RELACIONES ENTRE LAS ENTIDADES LOCALES Y LAS ADMINISTRACIONES ESTATAL Y AUTONÓMICA: AUTONOMÍA Y CONTROL

Las relaciones entre estas Administraciones se rigen por los principios que ya hemos estudiado.

Qué ocurre en estas relaciones cuando surge un conflicto entre estas Administraciones, teniendo en cuenta los principios de autonomía y unidad.

Cómo se defiende la autonomía local instrumentos para la defensa de la autonomía local: La autonomía se consagra en la CE. Solo se reconoce a Municipio, Provincia e Isla. La autonomía de los Entes locales puede hacerse valer por dos vías:

A través de la JCA los Entes locales podrán impugnar actos y disposiciones de la Administración autonómica o estatal que vulneren su autonomía local. Lo establece expresamente el art. 63.2 LBRL.

Pero si la vulneración de la autonomía local no está plasmada en un acto administrativo o en una disposición, cómo podrán defenderse las Entidades locales frente a vulneraciones de su autonomía previstas en la ley. La LOTC introduce el conflicto de defensa de la autonomía local (art. 75 bis y sgtes). A través de este conflicto las Entidades locales pueden acudir directamente al TC en defensa de su autonomía local.

Están legitimados para interponer el conflicto:

-Municipio o provincia destinatario único de la ley.

-Agrupación de municipios que representen 1/7 parte de los afectados por la ley, siempre que su población alcance 1/6 parte del afectado por la ley.

-La mitad de las provincias afectadas por la ley siempre que su población alcance a la mitad de la población del territorio afectado por esa ley.

Mecanismo de funcionamiento de este conflicto:

-Se requiere la aprobación del planteamiento del conflicto por mayoría absoluta de los Plenos de los Entes que van a plantear el conflicto.

-Dentro de los tres meses siguientes a la publicación de la ley deberá solicitarse dictamen preceptivo del Consejo de Estado u órgano equivalente de la Comunidad Autónoma sobre si esta ley merma o no la autonomía local.

Dentro del mes siguiente a la recepción del dictamen deberá interponerse el conflicto ante el TC.

La sentencia que resuelve el conflicto se pronuncia sobre si se ha producido o no una vulneración de la autonomía local. Esta sentencia no declarará la inconstitucionalidad de la ley, para ello es preciso que a continuación el TC se plantee la autocuestión de constitucionalidad.

Esto se debe a una cuestión dogmática: porque si se pronunciase en la sentencia que resuelve el conflicto sobre la constitucionalidad de la ley no se estaría respetando el espíritu de la Constitución que establece a determinados sujetos como legitimados para interponer recursos de inconstitucionalidad.

Estas Administraciones locales pueden excederse en el ejercicio de su autonomía local. Medios de que disponen las Administraciones autonómicas y estatal para frenar el exceso de autonomía local: No se admiten los denominados controles de oportunidad. La Administración estatal y autonómica no pueden decidir por el Ente local, no pueden ocupar su lugar. Los únicos controles que se admiten son los controles de legalidad.

Controles de legalidad previstos en nuestro ordenamiento jurídico: tres vías de control:

-Vías de impugnación.

-Sustitución de la Entidad local.

-Disolución de la Entidad local.

Vías de impugnación

Se prevén en los arts. 65-67 LBRL. Son las vías de impugnación ordinaria de la actuación de cualquier Administración, pero con peculiaridades.

El art. 65 prevé el sistema ordinario de impugnación. Se prevé contra cualquier contravención del ordenamiento jurídico. La Ley dice que se puede impugnar directamente la actuación municipal en la JCA, o bien, antes efectuar un requerimiento previo a la Entidad local. Este requerimiento habrá de efectuarse dentro de los 15 días siguientes a haberse recibido el acuerdo, y en el mismo se concederá un plazo máximo de un mes para que se anule esa actuación contraria al ordenamiento jurídico. Si superado el plazo no se ha solventado la actuación contraria al ordenamiento jurídico, se podrá acudir al contencioso-administrativo.

Art. 66 LBRL. Tiene por objeto aquellas actuaciones de las Entidades locales que impliquen una invasión de competencias estatales o autonómicas. El procedimiento será igual que en supuesto anterior, pero el contencioso-administrativo se caracteriza por dos singularidades:

-el recurso de interposición del recurso contencioso-administrativo ha de ser motivado (ha de expresarse cual es el exceso competencial en que ha incurrido la Entidad local).

-se podrá solicitar del Tribunal la suspensión del acto y esta suspensión, si se estima motivada, se podrá acordar en el trámite subsiguiente a la interposición del recurso.

Vía extraordinaria: tiene por objeto actos de la entidad local que atenten contra el interés de la Nación. Antes de acudir al contencioso-administrativo para impugnar estos actos es posible suspender la eficacia de los mismos.

El delegado del Gobierno en los 10 días siguientes a la recepción del acuerdo deberá requerir a la Entidad local para que anule esa actuación dañosa del interés general, para ello le concederá un plazo no superior a 5 días. Si no se anula en 5 días, se podrá acordar la suspensión del acto de la Entidad local por un plazo de 10 días, dentro de los cuales deberá impugnar el acto ante la JCA. La suspensión del acto continuará siempre que se interponga el recurso ante la JCA.

30/11/05

Sustitución de la Entidad local

Sustitución por órganos estatales o autonómicos. Se puede producir cuando la Entidad local ha incumplido una obligación que le viene impuesta por una norma con rango de ley, cuando el incumplimiento de esa ley afecta a las competencias estatales o autonómicas, y cuando la entidad local se encuentra suficientemente dotada.

En estos supuestos la Administración estatal o autonómica, previo requerimiento a la Entidad local por un plazo mínimo de un mes podrá sustituir a la entidad local en el cumplimiento de esa obligación y a cargo de la Entidad local (a cargo de sus presupuestos).

Esta sustitución se regula en el art. 60 LBRL.

Disolución de la Entidad local

Solo se admite en supuestos muy restringidos.

Se admite cuando la gestión de la Entidad local causa un grave daño a los intereses generales y además supone una lesión de los valores constitucionales.

En estos casos es posible la disolución de los órganos de Gobierno de la Entidad local.

La LBRL da un supuesto concreto, hace referencia a aquella actuación de las Entidades locales que fomente, dé apoyo, al terrorismo o también aquella que humille a las víctimas del terrorismo o a sus familiares.

El Gobierno de la Nación mediante RD podrá disolver los órganos de las Entidades locales y proceder a continuación a convocar elecciones. No tiene competencia para ello la Comunidad Autónoma, pero si podrá solicitar del Gobierno de la Nación la disolución de la Entidad local.

El gobierno deberá informar a la Comunidad Autónoma donde se encuentre la Entidad local afectada y además deberá solicitar el acuerdo favorable del Senado.