DERECHO

A) CONCEPTO Y FUNDAMENTO POSITIVO

El concepto de responsabilidad se estudia en la teoría general de derecho y en concreto en D. Civil, consiste en el deber de reparar las consecuencias lesivas que para otro se ocasionan, como consecuencia de hechos que no tienen el deber de soportar y son imputables al responsable.

La responsabilidad puede darse en una relación contractual lo que dará lugar a una responsabilidad contractual o en una relación no contractual y que dará lugar a una responsabilidad extracontractual (aquiliana).

La responsabilidad extracontractual, entre personas privadas se regula ya desde el pasado siglo, en los códigos civiles. El código civil recoge en el art. 1902 y SS. Dice el que por acción y omisión causa daño a otro interviniendo culpa o negligencia está obligado a reparar el daño causado.

En estos artículos se regulaban la responsabilidad de la administración pública hasta la entrada en vigor de la ley de expropiación forzosa 16/12/1954.

El fundamento de responsabilidad de la administración pública es consecuencia del Estado de Derecho que impone la sumisión de la administración pública al ordenamiento jurídico como cualquier otro sujeto de derecho.

La responsabilidad es junto al sistema Contencioso-Administrativo, uno de los pilares del D. administrativo como un D. garantizador, se base también en el principio del solidaridad .

Al admitirse la responsabilidad administrativa, se repercute el daño causado en toda la colectividad, a través, de los ingresos públicos que obtiene la hacienda y con esos ingresos se indemniza la responsabilidad.

La administración con su actuación y en uso de las prerrogativas y facultades puede producir lesiones en el patrimonio de los particulares, bien sea al ejercer la potestad expropiatoria o al desarrollar sus funciones de una forma legal y da lugar a lo que la doctrina científica ha llamado teoría de la indemnización y si actúa de forma ilegal da lugar a la teoría de la responsabilidad.

Teoría indemnización, se refiere a lesiones patrimoniales ocasionadas por la administración cuando actúa legítimamente.

Ej. El alcalde ordena peatonalizar una calle. Resultando dañados los propietarios de los coches que tienen garaje en esa calle.

Teoría de la responsabilidad, alude a lesiones en el patrimonio de un particular como consecuencia de una actuación anormal o ilegal de la administración.

Ej. Coche aparcado y un árbol cae encima del mismo.

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA RESPONSABILIDAD

En el S. 19 muchos autores sostenían que los hechos realizados por los poderes públicos no eran indemnizables y las lesiones sólo se indemnizaban si eran contrarias al Derecho y se le imputaban al funcionario o autoridad que los hubiera causado.

La responsabilidad de la administraciones públicas en nuestro país se regulaba en el art. 1902 y en el 1903 apto 5º y la jurisprudencia sobre esta responsabilidad era muy restrictiva porque exigían la presencia de un agente especial para que hubiera responsabilidad y no admitían la responsabilidad extracontractual cuando se actuaba a través de los funcionarios en el ejercicio normal de sus cometidos.

Si la lesión o daño lo causaban los funcionarios o autoridades se aplicaba el art. 1902 del C.C. pero no se exigía la responsabilidad directa del Estado porque se exigía la responsabilidad a los propias funcionarios o autoridades.

La Constitución Republicana de 1931, admitió la responsabilidad de la administración pero de manera subsidiaria posteriormente una ley de Régimen local de 1955 admitió la responsabilidad directa o subsidiaria , pero no se hará hasta la ley de expropiación forzosa (LEF), la que implante en el Derecho español una responsabilidad administrativa general y directa no subsidiaria de carácter objetivo y no basada en la culpa.

(defecto de esta ley, sólo se aplicaba en los casos de expropiación forzosa.)

La Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 (no está en vigor) recogió el carácter general del principio de responsabilidad de la administración y se aplicaba de forma supletoria (si no había responsabilidad en una entidad local, pues, se aplica la del Estado que sí había responsabilidad).

B) PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD

Primeramente debemos indicar que la CE de 1978, proclama en su art. 9 con carácter general la responsabilidad de los poderes públicos.

La CE regula específicamente la responsabilidad de la administración pública en el art. 106.2, la ley que se refiere al art. 106 es de competencia estatal, según el 149.1.18 de la CE y lo que hace es establecer un sistema de responsabilidad común a todas las administraciones públicas.

La CE prevé la responsabilidad por errores judiciales en el art.121 los daños causados por error judicial .....

La remisión que hace el artículo conforme a la ley es la LOPF de 1985

Ahora nos vamos al ámbito administrativo.

La ley 30/92 dedica su título X a la responsabilidad de las administraciones públicas, y de sus autoridades y demás personal a su servicio, y son los artículos del 139 al 146 los que constituyen la normativa básica de desarrollo de los preceptos constitucionales antes señalados. En desarrollo de los arts. 140 y del 142 al 145 se aprobó el R. Decreto 429/1993 de 26 de Marzo y es el reglamento de procedimiento de las administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial.

La responsabilidad de las administraciones públicas es siempre directa y no subsidiaria, por los daños producidos por la actividad de sus autoridades y funcionarios, siempre que la acción se dirija contra la propia administración pública, si son varias las administraciones, la responsabilidad que tengan será solidaria.

Obligación solidaria - poder elegir el responsable para realizar la indemnización y este responsable podrá exigir a los otros después para pagar la parte proporcional.

Mancomunidad - responde cada uno de una parte.

La responsabilidad es objetiva no basándose en la culpa del funcionario o autoridad causante del daño, sólo se excluye de la responsabilidad directa de la administración, los supuestos en que el daño se produce por causa de fuerza mayor.

Ahora bien, la fuerza mayor que aplican los tribunales lo hacen de una forma restrictiva, por fuerza mayor se entiende la causa imprevisible o irresistible ajena a la conducta racional y previsora de toda persona u organización en relación a las actividades a su cargo.

Si un daño lo provoca una causa que debió ser prevista aún siendo ajena a la organización administrativa no excluye la responsabilidad de la administración pública.

El tribunal supremo ha señalado que la prueba de aquellos casos de fuerza mayor incumbe a la administración. La responsabilidad de la administración no elimina la del funcionario o autoridad causante directo del daño, pero el particular que ha sido lesionado puede elegir entre exigir la responsabilidad directa de la administración y en este caso será la administración, la que pueda exigir la acción de regreso contra los funcionarios o autoridades, al objeto de resarcir los gastos que ocasione el deber de indemnizar.

Hay algunos autores que proponen que esa acción de regreso contra el funcionario culpable debería ser obligada para la administración. En algunos casos (ej. Causa muy directa y reprochable).

La lesión que se produzca debe de ser antijurídica debe llevarse una actuación que el particular no tenga el “DEBER JURÍDICO” de soportar, esto lo dice el art. 141.

La responsabilidad se deriva de acciones y omisiones, lícitas o ilícitas y ello se deriva del concepto amplio de funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

Art.139.2 El daño debe ser efectivo y real, individualizado con relación a una persona o grupo de personas y debe ser evaluable económicamente.

La lesión que se produzca debe haber sido real para que se origine la responsabilidad administrativa y no basta que la lesión se pueda producir en un futuro cercano. Junto a la realidad del daño el que reclama la responsabilidad debe cuantificarlo, pudiéndose realizar en el periodo de prueba o en el de ejecución de sentencia.

El daño debe estar singularizado para todos y cada uno de los reclamantes, hay un art., el 142.4 que nos indica que la simple anulación en vía administrativa o vía judicial de actos o reglamentos administrativos no presupone el Derecho a la indemnización.

Es necesario que el acto o reglamento halla producido lesiones efectivas para que exista el deber de indemnizar.

c- LA IMPUTACIÓN

El daño debe ser consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, implica que será debido a una actuación u omisión de los órganos de la administración pública a la que se le imputa la causa de la lesión o daño.

Los servicios públicos no deben ser entendidos en un sentido estricto, sino en uno amplio, que incluye toda la actividad e inactividad, por omisión de obligaciones de actuar de cualquier administración pública.

Así hay responsabilidad por el funcionamiento de un servicio defectuoso que produce lesión a una persona, por ej., “baches no señalizados en una carretera o el encharcamiento anormal de la misma, que cause un accidente, y estos ejemplos son sentencias del Tribunal Supremo de 4 de Abril de 94.

No se admite la responsabilidad administrativa por actos de terrorismo, que sólo se admite en base a una ley concreta que establezca esas indemnizaciones.

El Tribunal Supremo en una sentencia del 2 de Junio de 1994 dice que “es causa de responsabilidad administrativa, la lesión producida a un ciudadano por un disparo de una pelota de goma, al reprimir la policía una manifestación ilegal en la que la víctima no participaba”.

La responsabilidad por lesiones producidas por el funcionamiento de servicios públicos, explotados de forma indirecta (por ej., una concesión) no es imputable a la administración , sino al gestor del servicio.

En estos casos, la gestión indirecta de servicio público, el lesionado puede dirigirse a la administración titular del servicio para que indique a quien corresponde pagarla.

d- RELACIÓN DE CAUSALIDAD

Debe producirse una relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio, que puede ser por actividad o por inactividad administrativa, y la lesión producida.

Esa relación de causalidad deber ser directa, excluyendo los daños ocasionados por la acción de sus agentes en su vida particular o privada.

El art. 140 de la LRJPA regula la responsabilidad concurrente de las administraciones públicas indicando que responden de una manera solidaria.

e- LA RESPONSABILIDAD DE AUTORIDADES Y FUNCIONARIOS

La responsabilidad patrimonial de autoridades y personal administrativo, podrá reclamarse a :

Este supuesto es el más habitual.

Si el interesado se hubiera dirigido directamente contra la administración y ésta hubiera debido indemnizar a la persona que reclama, existirá una acción de regreso contra las autoridades y personal a su servicio, instruyéndose el correspondiente procedimiento para depurar su responsabilidad, según el 145.2.

NOTA : acción de regreso => trabajador ebrio en horas de trabajo que ha destrozado una casa con una excavadora.

En la práctica, la acción de regreso no se suele utilizar por la administración pese a que, en ocasiones, la responsabilidad de la autoridad o funcionario está clara. Esto se hace así para evitar un uso abusivo o una inactividad de los funcionarios por temor a las sanciones de regreso. Esto supone una grave injusticia en muchos casos.

La administración también puede intuir un procedimiento de depuración de la responsabilidad de autoridades y personal a su servicio por los daños y perjuicios que su actuación haya producido en bienes o derechos de la administración. Véase art. 145.3.

C- LA EFECTIVIDAD DE LA REPARACIÓN

La finalidad esencial de la responsabilidad es reparar el daño. La reparación debe ser íntegra porque la víctima no está obligada a soportar el daño o lesión causado. A diferencia de la expropiación, en la responsabilidad la indemnización no es nunca modulable sino que debe ser íntegra.

La LRJAP, para determinar la indemnización, hace referencia a la legislación de expropiación forzosa, también a la legislación fiscal y a las demás normas aplicables pero esto es rechazable, porque lo hace de una manera muy vaga.

También indica la ley que debe acercarse a las valoraciones predominantes en el mercado, según el art. 141.1. El criterio de valor de mercado es lo que mejor se corresponde con la verdadera naturaleza de la indemnización por responsabilidad.

La responsabilidad obliga a indemnizar por el valor real y total del daño o lesión causado. Ese valor es el de sustitución. El de reposición de la situación creada por la acción u omisión que causa la responsabilidad es en definitiva el valor de mercado. La sentencia del Tribunal Supremo de 22 de Noviembre de 1.985 indica que la reparación debe ser total cubriendo todos los daños y perjuicios causados al lesionado extendiéndose al daño emergente y al lucro cesante.

NOTA: “daño emergente” = daño producido

“lucro cesante” = dinero que no ha llegado al sujeto, porque no puede llevar a cabo su actividad, debido al daño.

El Tribunal Supremo también ha indicado en su sentencia de 13 de Noviembre de 1981 que no se pueden incluir en la cantidad a indemnizar el coste de los gastos judiciales y honorarios de abogados y procuradores ya que debe hacerse según la condena en costas.

NOTA : “condena en costas” = el tribunal va a entrar a valorar que se haya hecho una “reclamación real”: un arquitecto valora los daños de la casa destrozada en 1.300.000,- En esta reclamación, no puedo pedir 250.000 que me pide el abogado de forma directa pero el tribunal suele condenar, cuando es real la reclamación, a la administración al pago de esos costes del abogado. Si se pide, en principio, un valor excesivo ( en vez de 1.300.000, pido 2.000.000,-) el tribunal puede no declarar la condena en costas, por abuso e intento de aprovechamiento de la situación.

Hay algunos autores, como Martín Rebollo, que considera como consecuencia del Estado Social de Derecho, que la indemnización debería ser diversa en función de la situación económica de la víctima, en especial, si se trata de lesiones personales con el objeto de favorecer, en mayor medida, a los más desvalidos. La cuantía de la indemnización debe calcularse con relación al día en que la lesión efectivamente se produjo con perjuicio de su actuación a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al IPC, que fija el Instituto Nacional de Estadística (INE) y del pago de los correspondientes intereses de demanda, en base, todo esto, a la LGP (Ley General Presupuesto).

La reparación del daño causado puede realizarse por compensaciones en especie o por pagos periódicos, cuando éste sea el medio más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado, todo esto según el art. 141.4 LRJPA (30/92).

La compensación en especie no excluye la posibilidad de exigir la satisfacción suplementaria de los daños y perjuicios causados por la lesión, ya que la reparación deber ser íntegra, de todos los daños y perjuicios causados según ha reconocido la jurisprudencia (STS del 2/Feb. /90).

D- LA ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD.

La responsabilidad administrativa puede exigirse por varias vías :

La reclamación se fundamenta en actos derivados del funcionamiento de los servicios públicos o de un acto administrativo. Cabe pedir la indemnización sin pretender la anulación de ningún acto administrativo. La reclamación se dirige al órgano que debe resolver este procedimiento que son :

En la reclamación que se haga, se debe justificar el cumplimiento de los requisitos de la responsabilidad administrativa, por ej. Las lesiones y los daños producidos, el momento en que ocurrieron y la relación de causalidad.

En la reclamación se puede concretar la cuantía de la indemnización a abonar o puede hacerse posteriormente en el momento de la ejecución. El plazo para ejercer la acción de responsabilidad es de 1 año a partir de la producción del hecho o acto que motiva la indemnización o que pone de manifiesto la lesión, según el art. 142.5 (30/92).

Según el 142.5, en los daños de carácter físico o psíquico que se produzcan en las personas, el plazo se empieza a contar desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas, ya que, es necesario para cuantificar la indemnización a que tienen derecho. Estos plazos señalados son plazos de prescripción y, por tanto, se pueden interrumpir.

El procedimiento de resolución de la indemnización solicitada se regula por el Real Decreto 429/93. El procedimiento puede concluir por acuerdo indemnización con el interesado en cualquier momento anterior a la conclusión del trámite de audiencia.

Para la resolución es necesario el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la CCAA.

El plazo para resolver el procedimiento de responsabilidad será de 6 meses, al que habrá que añadirle el de la práctica de la prueba; el silencio será negativo. Contra la resolución no procede ningún recurso administrativo y puede acudirse directamente a la vía Contencioso-Administrativo.

La Ley prevé en el art. 143 un procedimiento abreviado para determinar la indemnización cuando se de una clara relación entre el funcionamiento del servicio y la lesión así como la valoración del daño y en el cálculo de la cuantía indemnizatoria.

En este procedimiento abreviado el plazo es de 30 días.

Se puede producir si la responsabilidad es por actuaciones que se recurrieron sin reclamar la responsabilidad que de ellas se podía derivar. Se realizará una vez que se resuelve en vía administrativa o también en contencioso administrativa.

El plazo de un año se cuenta, en estos casos, desde la fecha de la sentencia definitiva, la cual anula el acto o reglamento que motivo la responsabilidad.

En las que la acción de responsabilidad se une al recurso contra un acto o disposición administrativa. Este procedimiento acumulado no figura en la Ley 30/92 ni en el Real Decreto 429/93.

En estos casos, la resolución del recurso o la sentencia deben resolver la indemnización solicitada.