REGLAS COMUNES A AMBAS CÁMARAS Y A SUS INTEGRANTES

A) Irreelegibilidad relativa de los diputados y senadores



A este respecto, el artículo 59 constitucional establece que éstos "no podrán ser reelectos para el periodo inmediato", salvo que hayan tenido el carácter de suplentes, alcanzando esta prohibición a los propietarios tanto para volver a serio como para asumir tal carácter en el citado periodo. Esta irreelegibilidad, que se implantó en el año de 1933, la hemos calificado de relativa, porque sólo opera para el periodo inmediato y no así para los subsecuentes, a diferencia de lo que sucede en el caso del Presidente de la República, en que es absoluta, según lo declara el artículo 83 de la Constitución. Debe destacarse que la mencionada prohibición no impide que la persona que haya sido senador o diputado pueda ser electo para integrar la Cámara distinta a la que hubiere pertenecido, inclusive dentro del periodo inmediato, lo que, por otra parte, sucede frecuentemente en la práctica política.













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Ni la Constitución de 57 ni la vigente antes del año de 1933 contenían la prohibición aludida, cuyo establecimiento obedeció a una razón de congruencia, en el sentido de adoptar relativamente para los diputados y senadores el principio político de no reelección que, al menos en lo que atañe al Presidente de la República, fue uno de los lemas de la Revolución de 1910. Este principio, concebido originariamente con temperamentos respecto de este alto funcionario, relativizado en el artículo 83 primitivo de la Constitución de 17, se limitó más a través de las reformas de 1927 y 1928, hasta que en 1933 se instituyó de manera inexcepcional, tal como rige en la actualidad bajo la fórmula siguiente: "El ciudadano que haya desempeñado el cargo de Presidente de la República electo popularmente y con el carácter de interino, provisional o sustituto, en ningún caso y por ningún motivo podrá volver a desempeñar ese puesto".



B) Inviolabilidad de los diputados y senadores



A este respecto, el artículo 61 constitucional prevé que éstos son "inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos y jamás podrán ser reconvenidos por ellas". Esta disposición consagra lo que se llama fueronidad, distinto del fuero de no procesabilidad. En efecto, el fuero constitucional con que están investidos el Presidente de la República, los senadores y diputados al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte, los secretarios de Estado y el Procurador General de la República, debe concebirse bajo dos aspectos: el de inmunidad y el de no procesabilidad ante las autoridades judiciales ordinarias federales o locales. En ambos casos, dicho fuero opera diversamente, no sólo en cuanto a sus efectos jurídicos, sino por lo que atañe a los funcionarios en cuyo favor lo establece la Constitución.



El fuero como inmunidad, es decir, como privilegio o prerrogativa que entraña irresponsabilidad jurídica, únicamente se consigna por la Ley Fundamental en relación con los diputados y senadores en forma absoluta conforme a su artículo 61, en el sentido de que éstos "son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos" sin que "jamás puedan ser reconvenidos por ellas"; así como respecto del Presidente de la República de manera relativa en los











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términos del artículo 108 constitucional, que dispone que dicho alto funcionario durante el tiempo de su encargo sólo puede ser acusado por traición a la patria y por delitos graves del orden común.



Como ya hemos afirmado, tratándose de los senadores y diputados, dicha inmunidad absoluta sólo opera durante el desempeño del cargo correspondiente, es decir, con motivo de las funciones que realicen como miembros' integrantes de la Cámara respectiva, pero no en razón de su investidura misma. Dicho de otra manera, no por el hecho de ser diputado o senador, la persona que encarne la representación correlativa goza de la inmunidad prevista en el artículo 61 constitucional, sino únicamente cuando esté en su ejercicio funcional. De esta guisa, cualquier miembro del Congreso de la Unión, cuando emita opiniones fuera del desempeño de su cargo, o sea, en el caso de que no esté en funciones, no es inviolable, pudiendo ser reconvenido por aquéllas, pues la inmunidad sólo se justifica por la libertad parlamentaria que todo diputado o senador debe tener dentro de un régimen democrático basado en el principio de división de poderes, sin que deba significar irresponsabilidad por actos que realice en su conducta privada. Por otra parte, si las opiniones que emita un diputado o senador en el desempeño de su cargo configuran la incitación a algún hecho delictivo común u oficial o si su externación implica en sí misma un delito de cualquier orden, operan la inmunidad mencionada en el sentido de que el opinante permanece inviolable y de que no puede ser reconvenido por tales opiniones, pero ello no implica que contra él no se promueva el llamado "juicio político" que puede culminar con su desafuero, a consecuencia del cual quedaría a disposición de las autoridades judiciales penales que corresponda.



El fuero que se traduce en la no procesabilidad ante las autoridades judiciales ordinarias federales o locales no equivale a la inmunidad de los funcionarios que con él están investidos y que señala el artículo 111 de la Constitución. En otras palabras, el fuero, bajo el aspecto que estamos tratando, no implica la irresponsabilidad jurídica absoluta como en el 'caso a que se refiere el artículo 61 de nuestra Ley Fundamental, ni la irresponsabilidad jurídica relativa a que alude su artículo 108 y por lo que concierne al Presidente de la República; es decir, en esta última hipótesis, a la imposibilidad de que durante el tiempo de la gestión presidencial pueda acusarse al Jefe del Ejecutivo Federal por delitos oficiales o por los que sean diversos de la traición a la Patria y de los graves del orden común. La no procesabilidad realmente se traduce en la circunstancia de que, mientras no se promueva y decida contra el funcionario de que se trate el llamado juicio político, los diputados y senadores al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia, los secretarios de Estado, el procurador general de la República, los Jefes de Departamento Administrativo, el Jefe del Departamento del Distrito Federal, el Procurador de Justicia del propio Distrito a que alude el



















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artículo 110 constitucional, no quedan sujetos a la potestad jurisdiccional ordinaria. El juicio político es de la incumbencia cognoscitiva y decisoria de la Cámara de Diputados o de la de Senadores, según se trate respectivamente de delitos comunes ti oficiales, y se sustancia conforme al procedimiento establecido en los artículos 109 a 114 de la Constitución, a cuyo tenor nos remitimos.



C) Exclusividad en el desempeño del cargo



En el artículo 62 constitucional se establece la regla de que "Los diputados y senadores propietarios, durante el periodo de su encargo, no podrán desempeñar ninguna otra comisión o empleo de la Federación o de los Estados por los cuales se disfrute sueldo, sin licencia previa de la Cámara respectiva". Esta prohibición debe hacerse extensiva a los organismos descentralizados que no gocen de plena autonomía y a las empresas de participación estatal, pues aunque unos y otras son entidades distintas del Estado y están dotadas de personalidad jurídica propia, su vinculación a él es tan estrecha que desde el punto de vista funcional y económico se antojan verdaderas dependencias estatales, con excepción de la Universidad Nacional Autónoma de México. Además, aunque el precepto señalado no los incluya, los cargos públicos dentro del Distrito Federal deben comprenderse en la disposición constitucional transcrita, ya que el espíritu que la anima consiste en que el diputado o senador conserve su independencia de criterio en el ejercicio de sus funciones, la cual se menoscabaría notablemente si se subordinara a cualquier órgano de autoridad federal o local o a algún organismo descentralizado o empresa de participación estatal. Huelga decir, por otra parte, que la prohibición que comentamos no abarca los cargos no oficiales ni los que, siéndolo, sean honoríficos o no retribuidos económicamente.



La prohibición mencionada cesa si el diputado o senador obtiene la licencia de su correspondiente Cámara para desempeñar algún cargo comprendido en ella, en cuyo caso el interesado deja de ejercitar toda función dentro del órgano legislativo a que pertenezca. La transgresión a dicha prohibición, sin la aludida licencia, se sanciona "con la pérdida del carácter de diputado o senador" (Art. 62 const. in fine).



D) Inatacabilidad jurídica de las decisiones electorales



Este principio se encontraba consignado en el artículo 60 de la Constitución antes de la reforma que experimentó proveniente de la iniciativa presidencial de octubre de 1977. Conforme a él, las resoluciones de las Cámaras integrantes del Congreso de la Unión en lo que respecta a la calificación de las elecciones de sus miembros y a las dudas que hubiese sobre ellas, eran definitivas e inatacables, sin que contra ellas hubiese procedido ningún recurso y ni siquiera el juicio de









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amparo. Esta inatacabilidad se reiteró por las reformas de 1986 y de 1989. Sin embargo, la hipótesis a que nos referimos quedó insubsistente por las modificaciones introducidas al artículo 60 que se publicaron el 3 de septiembre de 1993 y a las cuales ya hemos aludido.



E) Casos de sesiones conjuntas



Dentro del sistema bicameral implantado en nuestra Constitución, cada cámara celebra sus sesiones ordinarias separada e independientemente, dentro del lapso de duración de los dos períodos respectivos, sin que ninguna de ellas pueda prorrogarlos, teniendo el Presidente - de la República la facultad de resolver lo que proceda en caso de que no lleguen al acuerdo de concluirlos antes de su fecha de fenecimiento (arts. 65 y 66). No es óbice, pues, para la terminación de los períodos ordinarios de sesiones que queden pendientes de tratarse cualesquiera asuntos por más importantes que sean, ya que la prohibición constitucional de extender dichos períodos después del 31 de diciembre o del 15 de julio de cada año es contundente, sin perjuicio de que si algún negocio público así lo amerita, se convoque al Congreso a sesiones extraordinarias. Esta convocatoria debe formularla la Comisión Permanente por sí o a propuesta del Presidente de la República y únicamente para que en dichas sesiones se traten el asunto o los asuntos fijados en ellas (Arts. 67, 79, frac. IV y 89, frac. XI).



Las sesiones extraordinarias pueden celebrarse por una sola de las Cámaras o por ambas como integrantes del Congreso de la Unión, según corresponda la competencia para tratar el negocio o negocios específicos que determine la convocatoria respectiva. Ahora bien, hemos dicho que las sesiones ordinarias se realizan por cada Cámara separada e independientemente para tratar todos los asuntos a que se refiere el artículo 65. Esta regla tiene como excepción el caso de que se trate de sesiones extraordinarias del Congreso, pues entonces éstas se celebran conjuntamente, así como en el supuesto que prevé el artículo 69 constitucional, o sea, cuando el Presidente de la República acude a la iniciación del periodo ordinario a rendir su informe sobre el estado general que guarde la administración pública del país.



F) Cambio de residencia de las Cámaras



Del artículo 44 constitucional se infiere claramente que las Cámaras residen

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en el Distrito Federal, pudiendo, sin embargo, acordar su traslación a otro lugar, conviniendo "en el tiempo y modo de verificada, designando un mismo punto para la reunión de ambas" (Art. 68). En caso de que difieran "en cuanto al tiempo, modo y lugar, el Ejecutivo terminará la diferencia, eligiendo uno de los dos extremos en cuestión" (idem).



Debemos advertir que dicha traslación debe ser ocasional y transitoria, motivada por causas circunstanciales, sin que signifique cambio de residencia permanente. Ninguno de los Poderes de la Unión, sin la concurrencia de los restantes, puede radicarse definitivamente fuera del Distrito Federal. Esta observación se funda en lo dispuesto por el artículo 44 constitucional, que requiere que todos ellos se trasladen a otro lugar para que dicha entidad se convierta en el Estado del Valle de México, conversión que no puede operar si uno permanece dentro de ella. De la relación lógica entre los artículos 44 y 68 constitucionales se deduce la anterior conclusión, en el sentido de que el segundo autoriza la traslación transitoria y ocasional de ambas Cámaras, quedando los poderes Ejecutivo y Judicial dentro del Distrito Federal, en tanto que el primero prevé el caso de cambio de residencia definitiva de los tres.



G) Interdependencia de ambas Cámaras



Dentro del sistema bicameral existe una verdadera interdependencia entre las dos Cámaras a través de las que funciona. Por este motivo, el artículo 68 citado dispone que ninguna de ellas podrá "suspender sus sesiones por más de tres días sin consentimiento de la otra".



Esta interdependencia, traducida en una indisoluble colaboración funcional, se revela, además, en que la labor legislativa no se puede realizar sin la concurrencia de ambas Cámaras. Salvo los casos en que cada una de ellas tiene facultades exclusivas y que no se refieren a la expedición de leyes, según dijimos, la Cámara de Diputados y el Senado actúan recíprocamente en lo que a esta importante función concierne, de acuerdo con el procedimiento de elaboración.

































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legislativa consignado en el artículo 72 constitucional, a cuyas prevenciones nos remitimos.



H) Terminología de los actos de las Cámaras



Conforme al artículo 70 de la Constitución, toda resolución del Congreso de la Unión, es decir, de las dos Cámaras que lo forman y actuando conjuntamente, tiene el carácter de "ley" o "decreto". Ambas denominaciones no sólo tienen implicación terminológica o meramente formal, sino que expresan la distinta naturaleza intrínseca o material de los actos que provienen de dicho organismo. Así, cuando se trata de la creación de normas jurídicas generales, abstractas e impersonales, el acto respectivo es una ley; en tanto que los actos no legislativos, esto es, los político-administrativos y los político-Jurisdiccionales que inciden dentro de su competencia constitucional, son decretos en sentido estricto, teniendo los atributos contrarios, a saber: la particularidad, la concreción y la personalidad.



I) Potestad de iniciar leyes de los diputados y senadores



Una de las importantes atribuciones que tienen los diputados y senadores individualmente considerados consiste en la facultad de iniciar leyes o decretos a la que se refiere el artículo 71 de la Constitución en su fracción II. En lo tocante al ejercicio de esta facultad, los diputados y senadores se encuentran en una situación de inferioridad respecto del Presidente de la República y de las legislaturas de los Estados, a quienes también se atribuye su desempeño conforme al invocado precepto. Esta desigualdad se manifiesta en que las iniciativas de leyes o decretos que formulen los diputados o senadores debe sujetarse a los trámites consignados en la legislación interna del Congreso de la Unión, en tanto que las que presenten el Ejecutivo Federal o las legislaturas locales se turnan inmediatamente a comisión para su dictamen. Consideramos indebida semejante situación inequitativa, pues la distinción procedimental a que nos referimos debe fundarse en la importancia o trascendencia que tenga una iniciativa y no en el carácter de su autor.



J) Quórum



Según el artículo 63 constitucional, "las Cámaras no pueden abrir sus sesiones ni ejercer su cargo sin la concurrencia, en la de Senadores, de las dos terceras partes, y en la de Diputados de más de la mitad del número total de sus miembros", obligando dicho precepto a los presentes a "compeler a los ausentes a que concurran dentro de los treinta días siguientes" a la fecha de la reunión.











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La sanción para los diputados y senadores propietarios que no asistan a las sesiones de la Cámara respectiva consiste en la presunción de que no aceptan su cargo, en el que deberán ser sustituidos por los suplentes, y si éstos tampoco se presentaren "se declarará vacante el puesto y se convocará a nuevas elecciones".



La falta de asistencia de los diputados y senadores por más de diez días consecutivos sin causa justificada o sin la previa licencia que les haya otorgado el presidente de la Cámara respectiva, supone la renuncia "a concurrir hasta el periodo inmediato, llamándose desde luego a los suplentes". El mencionado término debe entenderse no desde el punto de vista meramente cronológico, ya que la consecutividad a que se refiere el invocado artículo 63 de la Constitución entraña la falta de asistencia a diez sesiones consecutivas, sin que esta circunstancia haga perder al faltista su carácter de diputado o senador.



Por último, dicho precepto declara que los diputados y senadores incurren en responsabilidad si no se presentan, sin causa justificada, dentro del plazo de treinta días contados desde la apertura del periodo ordinario de sesiones si ya hubiesen sido electos o desde el día de la elección en el caso contrario, extendiéndose tal responsabilidad a "los partidos políticos nacionales que habiendo postulado candidatos en una elección para diputados o senadores, acuerden que sus miembros que resultaren electos no se presenten a desempeñar sus funciones" (párrafo último).

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