EL SENADO

Al tratar someramente el tema relativo al sistema bicameral nos referimos a la significación político-jurídica de este órgano legislativo, así como a su antecedencia y gestación histórica en nuestro país, sin haber descuidado la referencia a las causas reales que motivaron su implantación. Por ende, y para obviar









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repeticiones, nos remitimos a las consideraciones que sobre estos tópicos hemos formulado.



A. Su composición



a) Anterior a la reforma de 1993



El Senado tiene, como la Cámara de Diputados, un origen electivo popular directo. No representa, consiguiente mente, a ninguna clase social sino a los Estados de la Federación mexicana y al Distrito Federal, siendo la población de estas entidades la que por mayoría elige a sus miembros con independencia de su densidad demográfica, por lo que en su formación concurren paritariamente. Así, el artículo 56 constitucional dispone que “La Cámara de Senadores se compondrá de dos miembros por cada Estado y dos por el Distrito Federal, nombrados en elección directa. La Cámara se renovará por mitad cada tres años”.



Caracterizándose el régimen federal, entre otros atributos, por la circunstancia de que en la expresión de la voluntad nacional, principalmente por lo que a la creación legislativa concierne, confluyen todas las entidades que lo conforman, el Senado, dada su composición orgánica, es el cuerpo estatal en que esa confluencia se manifiesta, de tal suerte que, a través de él, se logra la igualación político-jurídica entre ellas. Sin el Senado, las mencionadas entidades no estarían en situación paritaria, en cuanto a las funciones diversas del organismo legislativo nacional, como sucede en los sistemas unicamerales, pues existiendo sólo un órgano legislador, compuesto por diputados elegibles cada uno por determinado número de habitantes, los Estados con mayor densidad demográfica acreditan más individuos que los de escasa población.



Es lógico, por otra parte, que atendiendo a la naturaleza representativa del Senado no puede haber “senadores de partido”, ya que la elección de éstos, según acabamos de decir, no tiene como medida la densidad demográfica sino el número de entidades federativas conforme al artículo 56 constitucional. En otras palabras, en el Senado no puede haber ninguna representación que no sea la de los Estados y del Distrito Federal, desvirtuándose esencialmente su carácter de cámara equilibradora en la hipótesis contraria, es decir, si dicho órgano se integrara con personas que no representen a tales entidades sino a grupos o partidos políticos, razón que nos induce a afirmar, además, que tampoco es operante el sistema de representación proporcional tratándose de los senadores.



Al referirse a la creación de los diputados de partido, la exposición de motivos de la iniciativa presidencial de reformas constitucionales respectivas considera que ese sistema, que es mixto, no es aplicable a la Cámara de Senadores, argumentando que











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“Nuestra estructura política se basa en la teoría constitucional del equilibrio representativo de los grandes y pequeños Estados. La lucha entre los grandes Estados, que lógicamente traten de atribuirse una representación mayoritaria, y los pequeños, que pretenderán estar en plan de igualdad, se resuelve por medio del sistema bicameral, en el que la Cámara de Diputados se integra por un principio de mayorías y, por tanto, los Estados de mayor población tienen más representantes, mientras que en el Senado, elemento equilibrador en éste como en otros sentidos, los Estados se ven representados paritariamente, sin importar el número de sus habitantes.



“La sabiduría del sistema ideado por los constituyentes mexicanos y la obvia necesidad de mantener el equilibrio entre todos los Estados con el doble principio de integración, uno por cada Cámara, nos hace apoyar enfáticamente la conservación de la vieja fórmula: igualdad de los Estados en el Senado y proporcionalidad demográfica en la Cámara de Diputados.”



Las anteriores consideraciones no excluyen, sin embargo, la posibilidad de que en el Senado haya senadores que pertenezcan a diversos partidos políticos, posibilidad que se funda en que por cada Estado y el Distrito Federal debe haber dos de ellos. Por tanto, bien puede suceder que un “candidato a senador por un partido obtenga la mayoría de votos populares en la cantidad de que se trate y que otro candidato, postulado por un partido diferente, logre más votos sobre los restantes y quede colocado en segundo lugar dentro del número de sufragios emitidos. La realización de esa posibilidad, que vendría a democratizar al Senado, depende del grado de civismo del pueblo elector y de las personas que encarnen a los órganos que intervienen en el procedimiento electoral y en la calificación de las elecciones de senadores y que en definitiva son las legislaturas de los Estados y la Comisión Permanente del Congreso de la Unión en lo que al Distrito Federal concierne (Art. 56, in fine, de la Constitución). En otras palabras, en la elección de senadores el ciudadano debe emitir dos votos en favor de sendos candidatos que postulen los partidos políticos y no uno solo, ya que la Constitución no establece ninguna fórmula “senador propietario y senador propietario”, sino “senador propietario y su suplente”. Así lo determina el Código Federal Electoral en su artículo 244, fracción 1, inciso f), pues dispone que las boletas para la elección de senadores contendrán “un solo círculo para la fórmula de propietario y suplente postulados por el partido político”. Es inconstitucional, ilegal y antidemocrático, por ende, que se obligue al ciudadano a formular un solo voto que comprenda a los dos senadores propietario por cada entidad federativa. Además, dicha obligación restringe la libertad de votación democrática, al constreñir al votante a no emitir dos votos, uno por cada candidato de su predilección, aun cuando pertenezcan a distintos partidos políticos e independientemente del periodo de su mandato (seis o tres años). Como ni la Constitución ni el Código Federal Electoral establecen la fórmula que comprenda inescindiblemente a los dos senadores propietarios, la votación en favor de ambos debe efectuarse mediante dos boletas distintas. Si en una sola se incluyen los nombres de los dos candidatos que cada partido político postule, marcar con una sola cruz el emblema y los colores de éste, no implica el voto doble que prevé el artículo 56 constitucional y ni siquiera













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el voto simple, pues no se puede determinar por cuál de los dos candidatos a senador propietario se emitió éste. La obligación de sufragar por los dos candidatos a senador de un partido, mediante un solo voto, sin posibilidad de optar por uno de un partido y otro de uno distinto, entraña una antidemocrática y grave restricción a la libertad de elegir. Eliminar esta opción por medio de una fórmula rígida bipersonal que no autorizan la Constitución o la ley, produce las siguientes consecuencias:



a) Impedir la votación por dos candidatos a senador, individualmente considerados, constriñendo al elector a votar por un partido político, que no es titular del llamado “voto pasivo”, puesto que esta prerrogativa corresponde a los ciudadanos (Art. 35 constitucional, fracción II).



b) Evitar que los ciudadanos tengan la opción de votar por los candidatos que consideren conveniente, aun cuando pertenezcan a dos partidos políticos distintos.



e) Obligar a los votantes a sufragar por dos candidatos a senador propietario que postule un solo partido, según una fórmula que no autorizan ni la Constitución ni el Código Federal Electoral, eliminándose así su libertad de elección que proclama el artículo 56 de la ley suprema del país.



d) Imposibilidad para determinar en favor de cuál de los dos candidatos de un solo partido se emitió el voto singular al cruzar, una sola vez, el emblema y los colores de éste.



e) Convertir, mágicamente, un solo voto para un candidato en un segundo voto, no emitido, a favor del otro, pues no se sufraga por partidos sino por personas.



f) Nulidad de la 'votación al no poderse precisar en favor de cuál de los dos candidatos a senadores propietarios se marcaron, con un mismo signo cruzado, el emblema y los colores del partido político de que se trate.



g) Nulidad de la elección de senadores, proveniente de la violación a los preceptos constitucionales invocados, con riesgo de no poderse integrar legítimamente la Cámara respectiva.



Por otra parte, la cuestión relativa a si deba reestructurarse el Senado mediante la reforma política que haga posible que en dicho cuerpo legislativo opere el sistema de representación proporcional, ha suscitado, sin embargo, una corriente de opinión afirmativa, figurando entre quienes sostienen dicha posibilidad al estudioso constitucionalista Jorge Carpizo. Dada la significación de su punto de vista, que respetamos aunque no compartimos, nos permitimos reproducir su pensamiento.



“Creemos que indudablemente en la constitución de 1824 el sistema federal estaba unido a la existencia del senado, ya que en 1824 las legislaturas locales designaban a los senadores; pero esta unión ya no opera hoy en día. Recordemos sólo que las constituciones centralistas tuvieron un senado, y que la federal de 1857 fue unicameral hasta 1874.











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“Nosotros consideramos que aunque en nuestra ley fundamental quedan vestigios de la unión: sistema federal-senado, en la estructura de la constitución de 1917 se acepta que los senadores, así como los diputados, son representantes de la nación y no de las entidades federativas; para esta afirmación nos basamos en las siguientes ideas: los requisitos para ser senador son los mismos que para ser diputado, con la excepción de la edad; el régimen que priva para los diputados es el mismo que para los senadores; es decir: no pueden ser re electos para el periodo inmediato, son inviolables por las opiniones que expongan en el desempeño de sus cargos, no pueden ocupar ningún otro empleo federal o estatal por el cual obtengan honorarios, existe el mismo término para computarse la renuncia tácita, y comparten igualdad en las responsabilidades.



“Además, su interés -de acuerdo con los autores clásicos del sistema representativo- es general; es el de toda la colectividad y no él de la entidad federativa que los eligió.



“Ahora bien, en algunas ocasiones, hay diversidad de funciones entre la cámara de diputados y la de senadores, y se ha afirmado que esto responde a la idea de la integración del senado; pensamos que dicha afirmación no es exacta, pues aun en los sistemas bicamerales no federales existe división de funciones. El senado mexicano posee las ventajas y los inconvenientes de cualquier sistema bicameral, mismos que subsistirían incluso si el régimen federal desapareciese de este país.



“Por todos los argumentos expuestos, consideramos que no existe ningún inconveniente teórico para que en un futuro cercano se cree el sistema de senadores de minoría, con lo que se reforzaría grandemente el proceso democratizador de la reforma política; si no se procede así, probablemente en los años próximos el senado continúe siendo monopolio de un partido, con las consecuencias consiguientes para todo el procedimiento legislativo y democratizador en el país.”



Por nuestra parte, y en corroboración a la opinión que anteriormente expusimos, creemos que una nueva reestructuración del Senado, en el sentido de que éste no se componga solamente por senadores electos por cada entidad federativa, sino también bajo el sistema de la representación proporcional, vendría a eliminar el bicamerismo para sustituirlo por el unicameral, aunque formalmente se conserven ambas Cámaras. Si los diputados son elegibles por los sistemas de mayoría relativa y de representación proporcional, y si ambos también operaran en cuanto a la nominación de los senadores, entre una y otra Cámara, desde el punto de vista de su composición, no habría ninguna diferencia, lo que denotaría una indudable transformación del bicamerismo al unicamerismo.



Sin embargo, en los medios políticos mexicanos han surgido corrientes que pretenden que se implante una nueva estructura al Senado, considerando a su integración actual como obsoleta que no responde al régimen pluripartidista. Acabamos de afirmar que establecer para este cuerpo legislativo un sistema de composición similar al que tiene la Cámara de Diputados, significaría duplicar a ésta innecesariamente. Por nuestra parte, y rechazando la idea de adoptar para el Senado el sistema de representación proporcional, hemos emitido nuestra opinión,

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en sentido de que a dicho órgano deben acceder los hombres más eminentes del país, objetivo que no se logra con la elección de simple mayoría de los senadores que preconiza nuestra Constitución vigente. Tal objetivo lo proclamaron don Mariano Otero y don Paulino Machorro Narváez. Para conseguir esta finalidad, que indiscutiblemente mejoraría el elemento humano senatorial, creemos que cada universidad de cada entidad federativa, incluyendo obviamente a la UNAM, debe designar a la persona que, por sus merecimientos intelectuales y morales y por su espíritu de servicio a México, pueda concurrir como senador con los individuos que resulten electos mayoritaria mente cada seis años. De esta manera se culturalizaría el Senado de la República con hombres cuya situación estuviese por encima de los intereses de cada partido político. Es inconcuso que en la reforma constitucional y legal que para tal efecto se formulara, se señalarían las condiciones estrictas para que cada universidad no privada, por conducto de su rector y con aprobación de su consejo, nombrara al senador que le corresponda; y con el objeto de evitar que las casas de estudio se conviertan en entidades políticas, se debería establecer el requisito de que dicho nombramiento recaiga en la persona que, en el momento de formularse, no desempeñe ningún cargo directivo ni administrativo en la institución universitaria de que se trate. La anterior idea no deja de ser, sin embargo, una mera ocurrencia onírica, alentada por el deseo de mejorar la integración humana del Senado.



b) Conforme a la reforma de 1993



Esta reforma se publicó el 3 de septiembre de ese año ampliando a cuatro el número de senadores, “de los cuales tres serán electos según el principio de votación mayoritaria relativa y uno será asignado a la primera minoría”. Esta ampliación entraña un importante impulso para la democratización del Senado reafirmando el pluripartidismo que es un signo esencial de la democracia. Con el aumento del número de sus integrantes se abren las posibilidades para que en dicha Cámara ocurran los representantes senatoriales de los diversos partidos políticos nacionales, no sólo en cuanto a lo que a la mayoría relativa concierne, sino en lo que atañe a la circunstancia de que el candidato que hubiese obtenido la primera minoría pueda asumir dicha representación política. De esta manera el Senado de la República estará compuesto por 128 miembros, lo que lo posibilitará para intervenir con más penetración y representatividad en la vida pública de México.



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c) Según la Reforma de 1996



En esta reforma se modificó la composición del Senado en el sentido de agregar treinta y dos senadores elegibles por el principio de representación proporcional.



d) Sus facultades exclusivas



Hemos afirmado que dentro de un sistema bicameral como el nuestro, la función legislativa no puede desempeñarse por una sola cámara. Por ende, el Senado, sin la concurrencia de la Cámara de Diputados, no tiene atribución alguna para expedir leyes. Sus facultades exclusivas, en consecuencia, son únicamente ejercitables en materia político-administrativa y excepcionalmente en materia político-jurisdiccional, o sea, que sólo en los casos que dentro de ellas establece la Constitución puede actuar con independencia de la Cámara de Diputados.



Conforme al artículo 76 constitucional son facultades exclusivas del Senado las que a continuación comentaremos brevemente.



a) Aprobar los tratados y convenciones diplomáticas que celebre el Presidente de la República con las potencias extranjeras (frac. I). Esta facultad se corrobora por el artículo 133 de la Constitución, el cual inviste a los tratados internacionales que con aprobación de dicho órgano concerte el Ejecutivo Federal, con el carácter de normas supremas de la nación, pero siempre que no estén en desacuerdo con la Constitución misma. Sin embargo, esta facultad exclusiva está contradicha por la fracción X del artículo 89 que consigna la atribución del Presidente de la República para “Dirigir las negociaciones diplomáticas y celebrar tratados con las potencias extranjeras, sometiéndolos a la ratificación del Congreso Federal.” Esta contradicción debe decidirse en el sentido de que la facultad mencionada es exclusiva del Senado, ya que obedece a un mero descuido parlamentario. Bajo el sistema unicameral que implantó la Constitución de 57, la aprobación de los tratados internacionales correspondía, como era lógico, al Congreso Federal compuesto únicamente por diputados (frac. XIII de su Art. 72); pero esta disposición se debió entender derogada al crearse el Senado mediante las reformas y adiciones constitucionales de 13 de noviembre de 1874 y dentro de cuyas facultades exclusivas se consideró la potestad aprobatoria aludida. No se tuvo el escrúpulo de modificar la fracción X del artículo 85 de la Ley Fundamental de 1857 para evitar la contradicción apuntada y en este descuido también incurrieron los constituyentes de 17, pues, sin advertirla, aprobaron el artículo 89 del Código























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supremo vigente estimando en la fracción X de este precepto que la ratificación de los tratados internacionales debía corresponder al Congreso Federal.



b) También en materia de relaciones internacionales el Senado tiene la facultad de “analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal con base en los informes anuales que el Presidente de la República y el Secretario del Despacho correspondiente rindan al Congreso”. Esta atribución senatorial, en sí misma, resultaría prácticamente ociosa si no se ejerciera como complementaria o preparatoria de la anterior. En efecto, la actividad que consiste en el simple análisis, entraña el examen de un todo a través de las partes que lo componen, y en cuanto a la política exterior que realice el Presidente de la República, estribaría simplemente en ponderarla y comentarla sin ningún resultado pragmático.



El íntimo nexo entre la facultad de aprobar los tratados y las convenciones internacionales y la de analizar la política exterior que asuma el Ejecutivo Federal, se aduce en la exposición de motivos de la iniciativa presidencial de octubre de 1977 que modificó la fracción 1 del artículo 76 que comentamos, al sostenerse lo siguiente: “Por otra parte, la iniciativa propone conferir a la Cámara de Senadores la facultad de analizar la política exterior emprendida por el Ejecutivo Federal. En la actualidad, el Senado de la República tiene a su cargo aprobar los tratados internacionales y las convenciones diplomáticas que celebra el Presidente de la República; ello es congruente con la naturaleza orgánica que les es propia y que le confiere intervención en los asuntos que involucran al sistema federal en su conjunto. El análisis de la política exterior vendría a complementar esta facultad que está conferida al Senado.



“La fracción 1 del artículo 76 se reformaría para establecer que será facultad exclusiva de la Cámara de Senadores el análisis de la política exterior, con base en los informes que presenten el Titular del Ejecutivo Federal y el Secretario del Despacho correspondiente, tal como lo establecen los artículos 69 y 93 de la Constitución.”



c) Ratificar los nombramientos que el Presidente de la República haga del Procurador General de la República, agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de hacienda, coroneles y demás jefes superiores de Ejército, Armada y Fuerza Aérea nacionales (frac. II). Esta facultad concuerda con la que dicho alto funcionario tiene conforme a las fracciones II y III del artículo 89 constitucional, debiendo subrayarse que tratándose de la designación de cargos públicos diversos de los mencionados, no se requiere la ratificación del Senado, pues el Presidente de la República puede hacerla sin ella.



“Fúndase esta facultad, dice don Eduardo Ruiz, en la consideración de la alta categoría de los empleados de que se trata, y en la que el desempeño de sus importantes funciones puede afectar los intereses generales de la República. Se aleja con este precepto el espíritu de favoritismo que pudiera dominar al Presidente de la República y también el temor de que este funcionario, animado de ambición o de otras pasiones igualmente funestas, multiplicase los ascensos en el Ejército y Armada, robusteciendo ese peligro de las instituciones libres que se llama militarismo”.





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d) Autorizar al Presidente de la República para que pueda permitir la salida de tropas nacionales fuera del país, el paso de tropas extranjeras por el territorio nacional y la estación de escuadras de otras potencias, por más de un mes, en aguas mexicanas (frac. III). Esta facultad del Senado importa una limitación a la potestad que tiene el citado alto funcionario para disponer de la totalidad de la fuerza armada permanente, o sea, del Ejército terrestre, de la Marina de Guerra y de la Fuerza Aérea conforme a la fracción VI del artículo 89 constitucional, ya que sin la autorización de dicho órgano no puede enviar fuera de la República a las tropas mexicanas. Así mismo, implica un elemento. de seguridad para la soberanía del país y la integridad del territorio nacional, pues el Presidente, sin la venia senatorial, no sólo no puede permitir el tránsito de fuerzas extranjeras por tierras mexicanas, sino que está obligado a expe1erlas en caso de que ya hubiesen penetrado a ellas o de que permanezcan en aguas nacionales por más del plazo anteriormente señalado.



e) Dar su consentimiento para que el Presidente de la República pueda disponer de la guardia nacional fuera de sus respectivos Estados o territorios, fijando la fuerza necesaria (frac. IV). El texto constitucional en que esta facultad se consagra suscita cuestiones de interpretación que no dejan de tener importancia. Así, si el Senado puede dar su consentimiento en los términos que tal disposición indica, se supone que los Estados deben tener “una guardia nacional”, supuesto que corrobora el artículo 31, fracción III, de la Constitución, al establecer que es obligación de todo mexicano alistarse y servir en ella. Por su parte, los Estados de la Federación no pueden tener en ningún tiempo tropas permanentes ni buques de guerra, sin consentimiento del Congreso de la Unión (Art. 117 constitucional, frac. II). Por ende, se impone distinguir la “guardia nacional” del “ejército” para interpretar en su correcto alcance la facultad del Senado de que tratamos. Aunque una de las finalidades de una y de otro sea la misma, consistente en mantener la seguridad pública, el ámbito donde este objeto se realiza varía en uno y en otro caso, pues la guardia nacional es la fuerza organizada que para conseguirlo dentro de su respectivo territorio crean los Estados, mientras que el ejército lo cumple en toda la órbita espacial de la República. Además, existen otras notas distintivas entre ambos cuerpos de seguridad pública que con toda atingencia señala el tratadista Tena Ramírez, formulando las siguientes consideraciones:



“Aunque el ejército y la guardia nacional son instituciones destinadas a defender por medio de las armas la integridad e independencia de la patria, sin embargo hay entre ellas varias diferencias, que se derivan de lo dispuesto por las fracciones XIV y XV del artículo 73, VI y VII del 89 y IV del 76.



“El ejército lo levanta, sostiene y reglamenta el Congreso de la Unión (Art. 73, frac. XIV) y dispone de él libremente el Presidente de la República, para la seguridad interior y la defensa exterior de la federación (Art. 89, frac. VI). En cuanto a la guardia, la intervención del Congreso consiste en dar reglamentos para organizarla, armarla y disciplinaria, pero a quien toca instruirla es a los gobiernos de los Estados de quienes depende (Art. 73, frac. XV); el Presidente de la República carece, respecto de la guardia, de la libertad de mando que tiene tocante al ejército, pues sólo puede











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disponer de aquélla fuera de sus respectivos Estados o territorios, cuando para ello lo autoriza el Senado (Art. 76, frac. IV y 89, frac. VII).



“Aparte de las diferencias anotadas, los nombramientos y ascensos en el ejército se hacen de acuerdo con una reglamentación estricta que, con apoyo en la fracción XIV del 73, ha expedido el Congreso y a la cual debe subordinarse el Ejecutivo, además de que los nombramientos de coroneles y demás oficiales superiores están sometidos a la ratificación del Senado (Art. 89, fracs. IV y V). En cambio, el nombramiento de los jefes y oficiales de la guardia se hacen en forma democrática, pues se reserva a los ciudadanos que la forman (Art. 73, frac. XV).

“Infiérese de todo lo dicho que el ejército es una institución federal, en cuya organización y mando tienen injerencia total y exclusiva dos poderes federales como son el legislativo y el ejecutivo de la Unión, y es una institución permanente y profesional, sometida a una reglamentación rigurosa; mientras que la guardia nacional es una institución que pertenece a los Estados y en la cual la federación sólo interviene para reglamentaria, por medio el Congreso, y para moverla fuera de su lugar, por medio del Presidente con aprobación del Senado; no es institución profesional ni tampoco permanente”. y

f) Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional (frac. V). Esta facultad suele interpretarse incorrectamente, pues conforme a ella no incumbe al Senado declarar la desaparición de los poderes locales, sino nombrar un gobernador cuando todos ellos hayan desaparecido. La desaparición de poderes en un Estado es un fenómeno de facto que implica el rompimiento, dentro de él, del orden institucional, es decir, la violación de todo principio de autoridad provocada generalmente por disturbios interiores de diversa índole que entrañan el desconocimiento de sus órganos constituidos y la rebeldía sistemática para acatar sus decisiones. En otras palabras, desaparecen los poderes de un Estado cuando por causas de distinta naturaleza de sus órganos ejecutivo, legislativo y judicial carecen de la potestad imperativa para hacerse obedecer por los medios legales de que dispongan, recurriendo a la violencia para constreñir a los gobernados a la obediencia y respeto de su autoridad.

Ahora bien, ante esta situación fáctica, el Senado simplemente declara que, para restablecer el orden institucional alterado, debe nombrarse un gobernador provisional a efecto de que convoque a elecciones conforme a las leyes

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constitucionales del Estado de que se trate, nombramiento que se sujeta a las reglas consignadas en la fracción V del artículo 76 constitucional, a cuyo tenor nos remitimos.



Surge, por otro lado, una cuestión muy importante sobre el ejercicio de la facultad senatorial a que nos estamos refiriendo, pues la parte final de dicha fracción establece que “Esta disposición regirá siempre que las constituciones de los Estados no prevean el caso.” Desde luego, a este respecto se suscitan las siguientes dudas: ¿las constituciones locales pueden hacer inaplicables todas las prescripciones contenidas en la fracción citada o simplemente excluir la imposibilidad de que el gobernador provisional nombrado por el Senado sea electo gobernador constitucional “en las elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria” que aquél expidiere? Esta última hipótesis nos parece inadmisible, ya que ninguna constitución local puede contrariar la prohibición que se involucra en el artículo 115 de la Carta Federal, en el sentido de que el gobernador sustituto constitucional o el designado bajo cualquier denominación para concluir el periodo en caso de falta absoluta del constitucional, nunca puede ser electo para el periodo inmediato. En cuanto a la primera hipótesis apuntada, tampoco es aceptable, puesto que el ejercicio de la consabida facultad entraña como condición de Facto imprescindible la desaparición de todos los poderes de un Estado, sin que subsista, en consecuencia, ninguno que pueda aplicar la constitución respectiva para restaurar la normalidad institucional. Por consiguiente, en ninguna de las dos hipótesis que planteamos tiene aplicación la última parte de la fracción V del artículo 76 constitucional, atreviéndonos a afirmar que su inclusión dentro de su texto obedeció a una inadvertencia del Congreso Constituyente de Querétaro. El proyecto de don Venustiano Carranza no la contenía, contemplando en la mencionada fracción el caso de que hayan desaparecido los poderes legislativo y ejecutivo de un Estado, por lo que, a pesar de que el judicial subsistiese, la facultad senatorial de que tratamos era susceptible de desempeñarse. Al dictaminarse por la comisión el artículo 76 del citado proyecto, se previó el caso de que desaparecieran todos los poderes locales como supuesto de la intervención del Senado para nombrar gobernador provisional, pues se consideró que subsistiendo uno solo, éste, de acuerdo con la constitución local correspondiente, podía restablecer la normalidad quebrantada.





































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Esta idea se deduce de las razones que externó don Paulino Machorro Narváez, miembro de la comisión, quien aseveró:



“Para cambiar la redacción de la fracción V, se tuvieron en cuenta dos razones: una, que la discusión de este artículo se había suscitado desde el tiempo de la Constitución del 57, y el debate versó sobre si bastaba la desaparición de uno solo de los poderes o si era necesario que se verificara la desaparición de los tres poderes. La Comisión tuvo en cuenta que faltando uno solo de los tres poderes y quedando los otros dos en cada Estado, faltando el Ejecutivo, por lo general el Legislativo nombra otro, de cualquier otra manera, para sustituirlo. Si falta el Legislativo, no es completamente esencial para el funcionamiento momentáneo de los poderes de un Estado. Se puede convocar a elecciones, y se sustituye de aquella manera; si falta el Judicial naturalmente que para que la Federación intervenga, y hasta cierto punto invada la soberanía, se necesita que falten los tres poderes; éste es un caso enteramente anormal, pero posible, sobre todo en tiempo de convulsiones políticas. Para evitar que la Federación pudiera abrogarse (sic) la soberanía porque faltara alguno de los poderes, se quiso expresar que faltaran todos los poderes, que no hubiera quién gobernara aquel momento ... “.



La facultad del Senado que comentamos se justifica plenamente. A este respecto, don Eduardo Ruiz sostenía:



“Una revolución intestina en un Estado, una invasión extranjera, otra cualquiera causa, puede hacer que desaparezca allí la Legislatura y el Gobernador. Antes de la adición constitucional que estudiamos, no había solución legal posible para un caso de esta naturaleza, y la fuerza de la necesidad hizo que algunas veces se declarase en estado de sitio el Estado en que la acefalía o la anarquía se habían entronizado.



“La reforma vino a llenar ese vacío, y desde entonces vemos que casi han desaparecido las disensiones locales que antes con frecuencia turbaban a las entidades federativas. En las pocas veces que ellas han surgido, el Senado, obrando con prudencia, y sólo en el extremo caso de una acefalía, ha hecho la declaración correspondiente; y un gobernador provisional, auxiliado por el poder central, ha establecido el régimen constitucional.



“¿Es esto intervenir en la soberanía del Estado? Hemos dicho que los Estados, libres y soberanos en lo que ve a su régimen interior, no son independientes, sino que están unidos en una federación establecida según los principios de la Ley fundamental (Art. 40) y que deben estar organizados bajo la forma de gobierno republicano, representativo y popular (Art. 109); luego, si dentro de ellos no hay un régimen político o este régimen es opuesto a las instituciones establecidas por la Ley fundamental, la Federación tiene pleno derecho de exigir que, en obedecimiento de la Ley suprema, se organicen y que esta organización sea la prescrita por la Constitución. Sólo al pueblo le es concedido el derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno (Art. 39), es decir, al pueblo mexicano, a la Nación entera, y según las reglas establecidas para llevar a cabo cualquiera reforma constitucional.







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“Verdad que en este último caso se afecta el interés de los Estados; pero está afectado de la misma manera el interés popular, el interés de la Nación; y de aquí depende que cualquiera alteración en la forma del gobierno pertenezca, de derecho, al cuerpo político en general.



“Si en un Estado desaparecen los poderes locales, poderes que forman su gobierno, se rompe el equilibrio federal, no existe entre las entidades federativas una perfecta igualdad; y en semejante caso hay la urgente, la ineludible necesidad de la reorganización. La Nación en general puede seguir marchando con sus instituciones en su régimen interior y tener completa personalidad en sus relaciones exteriores, pero el interés federal está herido; y como dentro del Estado en donde ya no hay Poder Ejecutivo ni Legislativo, no existe autoridad que tenga el derecho de convocar a nuevas elecciones, sólo la Federación puede y debe tener la facultad de hacer que el Estado se reorganice y vuelva a entrar en el camino constitucional.



“Y como el Senado es la Cámara que representa el elemento federativo, los intereses, los derechos de la Federación; y supuesto que el derecho de reorganizar a un Estado que debe vivir en la Unión, constituido bajo un régimen republicano, representativo, popular, es derecho de la Federación, lo natural, lo lógico es que el Senado ejerza ese derecho.



“Hecha por el Senado la declaración respectiva, el Ejecutivo que tiene el conocimiento práctico de las personas y de la localidad, es el que debe hacer el nombramiento del gobernador provisional; pero la Constitución ha querido prevenir todo peligro de favoritismo o de miras bastardas, y ha limitado esa facultad, disponiendo que el nombramiento se sujete a la aprobación del Senado, y en su receso, y como el caso puede presentarse urgente, a la aprobación de la Comisión permanente.



“Con el mismo pensamiento de evitar peligro o intrigas, el legislador constituyente dispuso que el gobernador provisional no pueda ser electo gobernador constitucional en las elecciones que él provoque, y que deberán hacerse conforme a las prácticas constitucionales del Estado.



“Esta convocatoria no debe tener más dilación que la necesaria para que se restablezca el orden público, es decir, que tan luego como exista la paz, el pueblo del Estado debe elegir a sus representantes” .



g) Resolver las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de un Estado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o cuando con motivo de dichas cuestiones se haya interrumpido el orden constitucional mediante un conflicto de armas (frac. VI). La demarcación del alcance de esta facultad radica en la especificación de lo que deba entenderse por “cuestiones políticas”, ya que cuando se suscita una controversia entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos, corresponde su decisión a la Suprema Corte según lo dispuesto por el artículo 105 constitucional. Se nos ocurre preguntar si dentro de un régimen de derecho una cuestión política puede resolverse ajurídicamente, o sea, sin ajustarse a ninguna norma jurídica. En este supuesto, y tratándose de los conflictos entre los poderes de un Estado, el Senado actuaría sin sujetarse a ninguna ley, sino al criterio y sensibilidad políticos de sus componentes, lo que está





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expresamente excluido por la fracción VI del artículo 76 de la Constitución, ya que, como lo manda ésta, la resolución que en tal caso dicte dicho órgano se deberá pronunciar conforme a las prescripciones de la misma Ley Suprema y de la del Estado correspondiente. De este mandamiento se colige que las “cuestiones políticas”, a que nos referimos tienen que decidirse jurídicamente, es decir, analizando la constitucionalidad de los actos de los poderes en conflicto, consideración que nos compele a concluir que no es posible, en el terreno estricto del derecho, delimitar la competencia del Senado, por una parte, y de la Corte, por la otra, para dirimir tales cuestiones, ya que no es dable escindir en ellas su carácter político de su índole jurídica.



Este interesante tópico fue brillantemente debatido en el Congreso Constituyente de Querétaro, destacando las intervenciones opuestas de dos ilustres diputados, don Paulino Machorro Narváez y don Hilario Medina. El proyecto constitucional presentado por don Venustiano Carranza no incluyó en el artículo 76 la facultad de que tratamos. Fue la Comisión quien adicionó dicho proyecto con la disposición que instituye, la mencionada facultad, habiendo Machorra Narváez formulado un importante voto particular para que ésta no se otorgara al Senado, con vista a que la Suprema Corte tenía competencia para conocer de las controversias que surgieren entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos. No podemos prescindir de transcribir el aludido voto, dada la consistencia de los argumentos que en él esgrime su autor.



“Al discutirse en el seno de la Comisión las facultades exclusivas del Senado expresadas en el artículo 76 del proyecto, una parte de dicha Comisión opinó que entre tales facultades debía estar la que daba al mismo cuerpo la fracción VI, inciso b) del artículo 72 de la Constitución de 1857, reformada en 1874, consistente en resolver los conflictos políticos que surjan entre los poderes de un Estado, cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, etc. Estos conceptos forman la fracción VIII del artículo del proyecto que a vuestra soberanía ha sometido la Comisión.



“La otra parte de la Comisión opinó que la facultad de resolver esos conflictos debe dejarse a la Suprema Corte de Justicia, tal como lo propone actualmente el artículo 104 del proyecto del C. Primer Jefe; y a fin de que el Congreso tenga a la vista estos dos extremos en cuestión de tanta trascendencia, la Comisión, de común acuerdo, determinó que se presentara uno de estos puntos de mira en el conjunto del proyecto y el otro en este voto particular.



“Al efecto, los subscriptos fundan este último en los términos siguientes: Los conflictos que surjan entre los poderes de un Estado, o se fundan en la aplicación de una ley, que cada uno de dichos poderes contendientes trate de aplicar en su favor, o bien son conflictos meramente de hecho. Esto, en realidad, es muy difícil que se presente en asuntos desprovistos de todo carácter legal, pues los negocios de gobierno siempre buscan el apoyo en algún precepto de ley; porque siendo el Estado una entidad jurídica, de un modo natural se estima que todos los actos del Estado deben forzosamente justificarse con una ley. Así es que, de modo general, podemos decir que los conflictos entre los poderes de un Estado siempre se fundarán en la aplicación de una ley, que cada uno de dichos poderes interpreta a su favor.



“Ahora bien; la interpretación de la ley, su aplicación a los casos particulares y la





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resolución sobre la persona que tenga derecho a un conflicto, son las atribuciones genuinas del Poder Judicial; darlo a otro Poder es distraerlo de sus funciones y substiituir, por una confusión, la precisión de la división de los poderes.



“La circunstancia de tratarse de 'conflictos políticos' no es objeción seria para quitarle su conocimiento a la Suprema Corte, porque ésta ya conoce en otros casos que ninguna opinión, por radical que sea, le ha disputado, de conflictos políticos, como son igualmente las invasiones del poder federal en la soberanía de los Estados, y las usurpaciones, por los Estados, de facultades federales. Todo esto es meramente político, y, conforme a la naturaleza del Poder Judicial Federal, tal como lo creó el genio de los constituyentes del 57, cae bajo la jurisdicción de la Suprema Corte. Luego no tiene fundamento la objeción de que los conflictos entre los diversos poderes de un Estado puedan ser de carácter político.



“Finalmente, los subscriptos encuentran altamente democrático quitar a esos conflictos su carácter de apasionamiento y encono, para someterlos a las decisiones serenas y sobre todo 'jurídicas' de la Suprema Corte.



“El Senado podrá resolver, lo mismo que la Suprema Corte, objetivamente; pero su resolución no revestirá carácter jurídico, sino político, y, en consecuencia, tendrá menos fuerza y prestigio moral que una sentencia de la Suprema Corte.



“Por lo expuesto ... “.



La argumentación que en contra de las ideas de don Paulino Machorro Narváez expuso don Hilario Medina en un elocuente discurso, se basó primordialmente en consideraciones de tipo práctico para que el Senado tuviese la facultad decisoria de las cuestiones políticas surgidas entre los poderes de un mismo Estado, sin que su pronta y expedita resolución quedara embarazada por el procedimiento judicial de suyo tan tardado y técnico. Ésta fue, en realidad, la razón que hizo triunfar el dictamen de la Comisión, sin que, por otra parte, hubiese desvirtuado los argumentos jurídico-constitucionales de don Paulino, pero que, con un sentido pragmático, hizo que el Congreso por marcada mayoría optase por instituir la consabida facultad en favor del Senado.



“La diferencia que ha habido en el seno de la Comisión, sostuvo Medina, ha consistido en esto: ¿aquellas diferencias que tienen un carácter político, deben ser juzgadas por la Corte Suprema de Justicia de la Nación o deben ser juzgadas por el Senado? El señor diputado Machorro y Narváez desea que la Corte Suprema de Justicia de la Nación sea la expresión más alta de la justicia popular, como representación de un poder público en la nación, sea aquella que tenga la última palabra, la autoridad suprema de todas las cuestiones que puedan debatirse en la República. Ése es también mi ideal, señores; pero las cuestiones políticas no deben ir a manchar a la Corte, los intereses políticos no deben intervenir en las discusiones serenas y desapasionadas de carácter legal de la Corte. La Corte Suprema de Justicia está en su funcionamiento exclusivamente sometida a la ley en todos sus fallos y debe ajustarse estrictamente a la ley. No sé qué empeño tienen los abogados en tratar todas las cuestiones que se ofrecen aquí desde el punto de vista legal. Cuando en una de estas cuestiones se han venido



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a invocar principios de derecho, se habla de cuestiones técnicas, de educación especial, la educación especial de un abogado, siendo la impresión de que ya hay la idea de estorbar el criterio de la Asamblea, porque estas cuestiones se resuelven más bien que por consideraciones técnicas, por el sentido común, por un instinto que está en todos nosotros. Porque cada vez que se ofrece tratar de estas cuestiones, nosotros analizamos la situación del país, los intereses que vamos a dañar o fortificar y damos una resolución ésta, serena y adecuada, porque está basada en el sentido común. Pues bien, se ha dicho que en el conflicto de dos poderes en un Estado no hay una ley que venga a resolver la cuestión, pero que habrá los principios de Derecho Público. Pues bien, llevando la cuestión a ese terreno, los principios de Derecho Público son aquellos que se refieren también a la parte política de la sociedad; y esos principios autorizarían, en todo caso, a tener en cuenta los intereses políticos, para poder dar una resolución acertada. Así es que esa objeción cae por su propio peso; por otra parte, la objeción fundamental que nosotros hemos hecho para quitar a la Corte Suprema de Justicia el conocimiento de las cuestiones políticas, ha sido el verdadero terror que hemos sentido porque la Corte Suprema de Justicia vaya a tener que conocer de intereses políticos y se haga política en el seno de la Corte; ésa ha sido la idea fundamental que ha inspirado el criterio de la Comisión.



"El Senado toma, en un momento dado, todos los datos que se le presentan para resolver una cuestión y, en ese momento, la resuelve, y si han llegado las cosas hasta el extremo de que desaparezca uno de los poderes del Estado, el Senado está en aptitud de proveer, por medio del fallo que se dicte en el término de veinticuatro horas. La Corte Suprema de Justicia está en la imposibilidad legal de hacer otro tanto. Esta cuestión no es nueva en los anales parlamentarios. Cuando, a consecuencia de las reformas iniciadas por Lerdo de Tejada a la Constitución de 57, se estableció el sistema bicameral, se estudiaron las facultades del Senado como uno de los poderes públicos, al discutirse precisamente esta fracción que estamos discutiendo, para dárselas a la Corte. La opinión estaba muy dividida en aquel Parlamento; había opiniones en pro y en contra, en un sentido y en otro; pero la consideración de mucha importancia, que me permito invocar en estos momentos porque resolvió la misma cuestión, que no ha cambiado todavía, fue invocada por el señor diputado don Rafael Dondé, sostenedor de la tesis que sostengo ahora yo. El señor Dondé sostuvo que era amenaza peligrosa hacer que la Corte conociera de cuestiones políticas, porque en ello iba su prestigio, porque se corrompería: irían los agitadores de los Estados, de los partidos políticos, de la prensa, a hacer política dentro de la Corte, a interesar a los ministros para que se inclinara de un lado o de otro; y esta consideración fue la única de bastante peso que inclinó a la Asamblea para permitir que en la Constitución de 57, reformada, se diera al Senado la facultad de conocer de las cuestiones políticas locales de los Estados. Señores diputados: yo os ruego y os exhorto a que consideréis atentamente esta cuestión. Aún me parece que escucho todas las palabras del señor Dondé, aquel célebre y prestigiado abogado, que tenía tanto aprecio en el Parlamento y que pudo demostrar, con una elocuencia de que yo carezco en estos momentos, los peligros a que estaba sometida nuestra más alta representación de la justicia y sólo por el hecho de irla a involucrar con las cuestiones políticas que, entre nosotros, no han tomado un aspecto noble, sino que siempre han sido mezquinas y ruines. Esto debe estar fuera de la Corte Suprema de Justicia y así pido a vosotros que votéis".





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h) Erigirse en Jurado de Sentencia para conocer en juicio público de las faltas u omisiones que cometan los servidores públicos y que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho, en los términos del artículo 110 constitucional (Frac. VII). Como afirmamos anteriormente, esta facultad no la puede ejercitar el Senado sin la acusación previa de la Cámara de Diputados. Por consiguiente, entre ambos órganos existe una colaboración necesaria, semejante a la que opera tratándose de la función legislativa propiamente dicha. Esta razón nos ha impulsado a sostener que la facultad de que tratamos y la acusación que incumbe a dicha Cámara sólo implican en sentido propio facultades exclusivas de uno y de otro órgano, separadamente consideradas. Por tal motivo, entrañando la acusación y la decisión en los casos de delitos oficiales que cometan los altos funcionarios federales dos actos estrecha e indisolublemente vinculados en que se manifiesta la función político-jurisdiccional, hemos atribuido su desempeño integral al Congreso de la Unión. "



i) Designar a los Ministros de la Suprema Corte, de entre la terna que someta a su consideración el Presidente de la República, así como otorgar o negar su aprobación a las solicitudes de licencia o renuncia de los mismos, que le presente dicho funcionario (frac. VIII).



j) Nombrar y remover al Jefe del Distrito Federal en los supuestos previstos constitucionalmente (frac. IX del art. 76).

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