DERECHO

A) Consideraciones previas

Don Felipe Tena Ramírez hace remontar los orígenes de este organismo hasta el régimen jurídico aragonés, afirmando que "probablemente" surgió en el siglo XIII. Sostiene dicho tratadista que "Durante el tiempo en que las Cortés no actuaban, funcionaba una comisión compuesta por dos miembros de cada uno de los cuatro brazos o clases en que se dividía la asamblea parlamentaria de aquel reino. Dicha comisión reemplazaba a las Cortes en dos de las principales funciones de éstas: administrar los subsidios y velar por la observancia de los fueros". Coincidiendo con esta idea, don Carlos López de Haro asevera que "La prerrogativa real de convocar a Cortes dejaba la reunión del Reino a la voluntad de la Corona, aunque no en absoluto, porque le eran necesarias para poder gobernar, ya que sin ellas no podía pedir servicios ni hacer fueros; pero la nobleza veía en esa facultad del Rey un menoscabo de sus libertades, o mejor, de sus derechos a intervenir constantemente en el gobierno, y en los Privilegios Generales y de la Unión le impusieron la convocación anual de las Cortes, acordándose después en las de Aragón,

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en 1307, que se celebran cada bienio; esto sin perjuicio de la Diputación permanente, vigía de la observancia de los fueros y del Tesoro general".

Ha sido práctica político-constitucional generalizada la implantación de un organismo que, bajo distintas denominaciones, funciona durante los recesos de los órganos legislativos, no para sustituirlos en sus atribuciones, sino para preparar los negocios públicos que éstos deben tratar durante los periodos ordinarios de sesiones, para convocarlos a sesiones extraordinarias y para conocer de determinados asuntos urgentes que, dada su premura, no pueden esperar a su reunión. Dicho organismo generalmente se ha compuesto por cierto número de miembros que pertenecen a las mismas entidades legislativas, de tal suerte que se le ha considerado como derivación de éstas. Ello significa que el Congreso, aunque no esté reunido, queda a salvo de una posible intromisión del Ejecutivo en los negocios cuyo tratamiento incide dentro de su órbita competencial. Las atribuciones de ese "organismo apéndice" del Legislativo han justificado su existencia, ya que, sin él, se rompería el equilibrio político-jurídico que debe haber entre dicho poder y el Ejecutivo durante la época de los recesos parlamentarios. "De lo poco que nos ofrecen la doctrina y sus realizaciones en el derecho comparado, dice Tena Ramírez, podemos deducir que la Comisión Permanente responde a un concepto exagerado de la predominancia legislativa. No se trata en el fondo sino de la supervivencia de aquellas ideas inspiradas por Rousseau, posteriormente tan mitigadas, conforme a las cuales el poder ejecutivo debe estar siempre bajo el control de la representación popular. La consecuencia ineludible de tales ideas en el orden del tiempo consiste en que en ningún momento ha de estar ausente del escenario nacional la representación legislativa. Nada más que ante el desaire político y legislativo a que orillaría la actividad continua de las Cámaras, se ha querido salvar el principio por medio de un pequeño comité surgido de las mismas Cámaras y que durante el receso de éstas asume su representación en mayor o menor grado. De este modo ha dicho un comentarista uruguayo que la Comisión Permanente aparece como pieza de recambio, destinada a suplir automáticamente la ausencia temporal de la legislatura".

La Comisión Permanente tiene, por otra parte, una casi ininterrumpida tradición constitucional entre nosotros.

En la Constitución de Cádiz, que rigió en las postrimerías de la vida colonial de México, se estableció la "Diputación Permanente de Cortes", que tenía la facultad de "Velar sobre la observancia de la Constitución y de las leyes, para dar cuenta a las próximas Cortes de las infracciones que haya notado" y

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"Convocar a Cortes extraordinarias en los casos previstos por la Constitución" (Art. 160).

La Constitución Federal de 1824 creó un "Consejo de Gobierno" que funcionaba durante el receso del Congreso General y que se componía con la mitad de los individuos del Senado (Art. 103). Su ámbito competencial era muy dilatado, pues se integraba con diversas facultades que se consignaban en su artículo 116, a cuyo texto nos remitimos.

En la Constitución centralista de 1836 se implantó la "Diputación Permanente", compuesta de cuatro diputados y tres senadores (Art. 57), incumbiéndole citar al Congreso a sesiones extraordinarias y velar sobre las infracciones constitucionales, entre otras facultades a las que se refería su artículo 58 de la Tercera Ley.

El proyecto de la Minoría de 1842 previó una "Comisión Permanente", integrada por cuatro diputados y tres senadores nombrados por sus respectivas Cámaras, correspondiéndole convocar a sesiones extraordinarias, vigilar el cumplimiento de la Constitución y leyes generales "haciendo los reclamos que juzgare convenientes y dando cuenta al Congreso" (Art. 52).

En el Proyecto combinado que elaboraron los grupos mayoritario y minoritario de la Comisión de 1842 se confirió a la "Comisión Permanente" sólo la facultad de convocar a sesiones extraordinarias al Congreso ''y las demás económicas que se fijan en el Reglamento" (Art. 48), integrándose también por cuatro diputados y tres senadores "nombrados por sus respectivas Cámaras en los últimos días de sus sesiones" (Art. 47).

En las Bases Orgánicas de 1843, la "Diputación Permanente, constituida por cuatro senadores y cinco diputados" (Art. 80), tenía por objeto "hacer la convocatoria a sesiones extraordinarias cuando lo decrete el Gobierno; recibir las actas de elecciones de Presidente de la República, senadores y ministros de la Suprema Corte; citar a la Cámara respectiva para el desempeño de sus funciones cuando haya de ejercerlas según la ley y ejercer las funciones económicas que señala el Reglamento" (Art. 82).

En el Proyecto de Constitución de 1857, el artículo 103 sugirió un "Consejo de Gobierno" compuesto de un diputado por cada Estado y Territorio y que sería nombrado por el mismo Congreso, durante cuyos recesos funcionaría. Esta denominación se sustituyó por la de "Diputación Permanente" en nuestra Ley Fundamental próxima anterior (Art. 73). Al reimplantarse en nuestro país el sistema bicameral, la Diputación Permanente se compuso de veintinueve miembros, es decir, de quince diputados y catorce senadores.

B) Su composición

La Comisión Permanente se compone de treinta y siete miembros, o sea, por diecinueve diputados y dieciocho senadores, "nombrados por sus respectivas Cámaras la víspera de la clausura de las sesiones" (Art. 78 const.). Funciona exclusivamente durante los recesos del Congreso. La presidencia y la vicepresidencial de dicha Comisión corresponden sucesivamente, por cada periodo, a los diputados y a los senadores que hubiesen sido designados para

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integrarla, según lo declara la legislación interior del Congreso de la Unión. Atendiendo a su composición, la Comisión Permanente es un organismo que deriva directa y exclusivamente de éste, siguiéndose a este respecto nuestra tradición constitucional, según se advierte de la reseña contenida en el apartado inmediato anterior.

C) Sus facultades

La Comisión Permanente no es un órgano legislativo por modo absoluto, en el sentido de que no tiene la potestad de elaborar ley alguna, en cuyo ejercicio, por tanto, no sustituye al Congreso de la Unión. Sus atribuciones son político-jurídicas, revistiendo unas el carácter de provisionalidad y otras el de definitividad. En el primer caso, sus decisiones quedan supeditadas a lo que resuelva, de acuerdo con su correspondiente competencia, dicho congreso o alguna de las Cámaras que lo forman. En el segundo caso, la Comisión Permanente puede emitir resoluciones sin que éstas se sujeten a la ratificación de los referidos órganos. Las facultades con que dicha Comisión está investida han variado con el tiempo. Con anterioridad a las reformas que se introdujeron al artículo 78 durante la última década del Siglo XX estaban concebidas en los siguientes términos:

a) Prestar su consentimiento para que el Presidente de la República pueda hacer uso de la Guardia Nacional fuera de sus respectivos Estados (frac. I del Art. 79). Esta atribución corresponde al Senado, según dijimos, por lo que durante los recesos de éste la citada Comisión se sustituye a él, sin que el desempeño de la misma quede sujeto a lo que el propio órgano decida, por lo que se trata de una facultad sustituta y definitiva.

b) Recibir la protesta del Presidente de la República, (frac. II, Art. 79). Conforme al artículo 87 constitucional, el Presidente debe formular la consabida protesta ante el Congreso de la Unión "o ante la Comisión Permanente en los recesos de aquél".

c) "Recibir, durante el receso del Congreso de la Unión, las iniciativas de ley y proposiciones dirigidas a las Cámaras, y turnarlas para dictamen a las comisiones de la Cámara a la que vayan dirigidas, a fin de que se despachen en el inmediato periodo de sesiones" (frac. III). Fácilmente se comprende que esta facultad entraña meros actos de trámite, sin que amerite ulterior comentario.

d) Acordar la convocatoria del Congreso o de alguna de las Cámaras que lo componen para efectuar sesiones extraordinarias (frac. IV, 79). Esta facultad la puede ejercer la Comisión Permanente por sí misma o a propuesta del Presidente de la República, debiendo hacer notar que este funcionario, por sí solo, no puede lanzar dicha convocatoria, pues en todo caso debe existir la decisión que en este sentido emita la consabida Comisión, según se advierte no sólo de la disposición señalada, sino también del artículo 89, fracción XI de la Constitución.

Esta restricción a la potestad presidencial en relación con la convocatoria a sesiones extraordinarias se introdujo en el año de 1923, ya que con anterioridad el Ejecutivo Federal podía ad libitum convocar al Congreso o a alguna de las Cámaras a dichas sesiones cada vez que lo estimara conveniente. Es más, el proyecto constitucional de don Venustiano Carranza no incluyó, entre las atribuciones de la Comisión Permanente, la que estamos comentando, habiendo otorgado al

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Presidente de la República amplias y discrecionales facultades para formular la expresada, convocatoria, situación que se corroboró al dictaminarse sobre este tópico en el Constituyente de Querétaro. El dictamen respectivo fue impugnado en el sentido de que debería concederse a la Comisión Permanente la atribución de convocar a sesiones extraordinarias; y con el objeto de cohonestar este propósito con la facultad presidencial irrestricta a que nos referimos, se decidió que sólo en determinados casos la convocatoria debía ser de la incumbencia de la citada Comisión, o sea, cuando se tratase de delitos oficiales o comunes cometidos por los secretarios de Estado o ministros de la Suprema Corte, o de delitos oficiales federales imputables a los gobernadores de los Estados "siempre que esté ya instruido el proceso por la Comisión del Gran Jurado". En los anteriores términos quedó aprobada la mencionada facultad de la Comisión Permanente que, como se ve, era sumamente limitada, habiéndose ampliado, según dijimos, por la reforma de 1923, la cual paralelamente relevó al Ejecutivo Federal del poder que tenía para que "cuando lo juzgase conveniente" convocara al Congreso o a cualquiera de las Cámaras a sesiones extraordinarias.

e) Otorgar o negar la ratificación de la designación del Procurador General de la República que le someta el Presidente.

f) Conceder licencias •hasta por treinta días al Presidente de la República y nombrar el interino que supla esa falta (Art. 79, frac. VI). Debe destacarse que si el término de la licencia rebasa el límite señalado, la Comisión Permanente no puede otorgarla, pues la atribución respectiva corresponde al Congreso de la Unión según la fracción XXVI del artículo 73 de la Constitución. Huelga decir que el cargo de "presidente interino" que en el caso de que tratamos puede conferir dicha Comisión, tampoco debe exceder del lapso mencionado, a cuyo transcurso el solicitante de la licencia debe ineludiblemente reasumir sus funciones. Sin embargo, en el supuesto de que no se registre esta reasunción, la Comisión Permanente convocará a sesiones extraordinarias del Congreso para que éste nombre al presidente interino (Art. 85, párrafo 39), subsistiendo mientras tanto la designación que hubiere hecho la mencionada Comisión.

g) Aprobar la suspensión de garantías que, durante el receso del Congreso de la Unión, acuerde el Presidente de la República en los casos previstos por el artículo 29 constitucional. Debe observarse que la Comisión Permanente a ese solo acto debe contraerse, pues no tiene facultad para conceder al Ejecutivo Federal las autorizaciones necesarias tendientes a hacer frente a la situación de emergencia que implique la causa determinante de dicha suspensión, toda vez que la atribución respectiva únicamente incumbe al Congreso. En el supuesto de que éste estuviese en receso, la citada Comisión debe convocarlo a sesiones extraordinarias, para que proceda al otorgamiento de tales autorizaciones que generalmente se traducen en la capacitación del Presidente de la República para legislar durante el estado emergente.

h) Nombrar presidente provisional de la República cuando durante los dos primeros años del periodo correspondiente (que es de seis años) ocurra la falta absoluta del funcionario que constitucionalmente ocupe dicho alto cargo y el Congreso de la Unión se encuentre en receso (Art. 84 párrafo 2°). Hecha la designación mencionada, la Comisión Permanente debe convocar a sesiones extraordinarias a este

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organismo para que nombre "presidente interino" y expida, a su vez, la convocatoria a elecciones presidenciales. La misma facultad para designar presidente provisional tiene la indicada Comisión en el caso de que la falta absoluta de Presidente de la República, ocurra durante los cuatro últimos años del periodo respectivo, estando también obligada a lanzar la convocatoria a sesiones extraordinarias al Congreso, para que éste, erigido en Colegio Electoral, haga la elección de ''presidente sustituto" (idem, párrafo 3°).

El presidente provisional también debe nombrarse por la Comisión Permanente cuando el presidente electo no se presente a asumir su cargo al comenzar el periodo correspondiente o la elección respectiva no estuviese hecha o declarada al finalizar éste, y siempre que el Congreso dé la Unión no estuviese reunido, el cual, en tal caso, debe ser convocado a sesiones extraordinarias de inmediato por la aludida Comisión para que designe un presidente interino y convoque a su vez, a elecciones presidenciales (Art. 85, párrafo 1°).

También debe la Comisión Permanente nombrar un presidente interino cuando la falta del Presidente de la República fuese temporal y ocurra durante el receso del Congreso de la Unión, sin que dicha falta exceda de treinta días, pues en este caso, una vez formulado el mencionado nombramiento, debe convocar a sesiones extraordinarias al citado organismo "para que éste resuelva sobre la licencia (que haya solicitado el presidente en funciones) y nombre, en su caso, al presidente interino" (idem, párrafos 3 y 4).

i) Declarar que debe designarse gobernador provisional cuando hayan desaparecido todos los poderes de un Estado. Esta facultad la comparte la Comisión Permanente con el Senado en los casos de receso de este órgano, según lo establece la fracción V del artículo 76 constitucional, teniendo el carácter de definitiva, pues los nombramientos que expida con motivo de su ejercicio no están sujetos a la ratificación senatorial. La designación de gobernador provisional asume la forma de decreto, o sea, es un acto político-administrativo, incumbiendo la iniciativa correspondiente a los funcionarios y entidades a que se refiere el artículo 71 de la Ley Suprema, entre los que se comprende el Presidente de la República. La facultad a que aludimos tiene la ampliación y alcance que ya examinamos anteriormente, al tratarla como atribución que atañe al Senado, por lo que reproducimos en relación con ellas las consideraciones que hemos formulado.

Según dijimos, las facultades enunciadas se han alterado por reformas introducidas al artículo 78 constitucional, mismas que se encuentran concebidas en los siguientes términos:

I. Prestar su Consentimiento para el uso de la Guardia Nacional en los casos de que habla el artículo 76 fracción IV;

II. Recibir, en su caso, la protesta del Presidente de la República;

III. Resolver los asuntos de su competencia; recibir durante el receso del Congreso de la Unión las iniciativas de ley y proposiciones dirigidas a las Cámaras y turnarlas para dictamen de las Comisiones de la Cámara a la que vayan dirigidas, a fin de que se despachen en el inmediato periodo de sesiones;

IV. Acordar por sí o a propuesta del Ejecutivo, la convocatoria del Congreso o de una sola Cámara a sesiones extraordinarias, siendo necesario en ambos casos el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes. La convocatoria señalará el objeto u objetos de las sesiones extraordinarias;

V. Otorgar o negar su ratificación a la designación del Procurador General de la República, que le someta el titular del Ejecutivo Federal;

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VI. Conceder licencia hasta por treinta días al Presidente de la República y nombrar el interino que suple esa falta;

VII. Ratificar los nombramientos que el Presidente haga de ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos que la ley disponga; y

VIII. Conocer y resolver sobre las solicitudes de licencia que le sean presentadas por los legisladores.