DERECHO

Uno de los problemas más complejos que afronta la teoría de Derecho Pú¬blico estriba en la distinción entre formas de Estado y formas de gobierno. Ambos tipos de "formas" suelen confundirse y se alude indistintamente a cual¬quiera de las dos entremezclándolas en las clasificaciones respectivas. Así, verbi¬gracia, Hauriou incluye en las formas de Estado a ciertos tipos de formas de gobierno como la monarquía, considerándola una especie de género que deno¬mina "Estados compuestos" en oposición a los "Estados simples" que es el "Estado unitario". El criterio distintivo entre ambas formas debe radicar en la diferencia clara que existe entre Estado y gobierno y a la cual en ocasión precedente hicimos mención. El Estado es una institución pública dotada de personalidad jurídica, es una entidad de derecho. El gobierno, en cambio, es el conjunto de órganos del Estado que ejercen las funciones en que se desarrolla el poder público que a la entidad estatal pertenece, y en su acepción dinámica se revela en las propias funciones que se traducen en múltiples y diversos actos de autoridad. Estado y gobierno no pueden, pues, confundirse ni, por ende, sus correspondientes formas. "El gobierno, dice Posada, es cosa esencialmente distinta del Estado, ya se considere aquél como función =-de ordenar, de man¬tener un régimen, de gobernar, en suma-, ya se le defina como un conjunto de órganos; una estructura: el gobierno es algo del Estado y para el Estado, pero no es el Estado. Tiene el gobierno, como acaba de indicarse, dos acep¬ciones: o se definen como gobierno las funciones diferenciadas y específicas del Estado -y será aquél el Estado, en la realización específica de su actividad funcional-, o bien se aplica el término gobierno a la estructura institucional especializada, mediante la cual el Estado hace efectivas sus funciones específicas.”

En consecuencia la "forma" de Estado es el "modo" o "manera de ser" 'de la entidad o institución estatal misma independientemente de "cómo" sea su gobierno, es decir, sin perjuicio de la estructura de sus órganos y de la índole y extensión de las funciones que a, cada uno de ellos competa dentro de esa estructura. Así, por ejemplo, la república o la monarquía, que son for¬mas de gobierno, pueden existir indistintamente en un Estado unitario o en un Estado federal, que son formas estatales.

Ahora bien si las formas de Estado no dependen de las formas de gobierno, ¿cuál es el criterio que debe servir de base a los tipos de forma estatales? Georges Burdeau estima que las formas de Estado corresponde a las "formas del poder estatal", afirmando que la "forma de Estado" equivale, a la "definición de la naturaleza interna del poder cuyo soporte es la institución estatal", agregando que " ... el problema de la clasificación de las formas de estado lleva a distinguir los Estados que incorporan un poder y una idea de dere¬cho únicos y los que engloban una asociación de poder y una pluralidad de la idea de derecho", concluyendo que "con el primer caso, está en pre¬sencia de un Estado unitario y en el segundo ante múltiples formas políticas que designan el término federalismo.” Como se puede deducir de las anteriores ideas, el ilustre profesor de la Universidad de Dijon no puede sustraerse a la confusión entre las formas de Estado y las formas de gobierno, según lo demostraremos brevemente. La unidad de poder y de derecho supone indis¬pensablemente la unidad de una estructura de la cual uno y otro derive. El poder no puede ejercerse sin un órgano o un conjunto de órganos, es decir, sin gobierno, y en cuanto al derecho, éste no puede establecerse tampoco sin órganos que lo elaboren. Consiguientemente, en el Estado unitario ese órgano o ese conjunto de órganos serán de un solo tipo también unitario, y en el Es¬tado federal, donde según Burdeau hay "pluralidad" de poderes y de dere¬chos, habrá igualmente pluralidad de órganos que desarrollen los poderes y que produzcan los derechos. De ello se infiere que el Estado federal importa un sistema de competencias entre los órganos plurales, o sea, entre sus "go¬biernos", y en el Estado unitario existirá un régimen competencial único que estructure a un solo gobierno. En otras palabras. el Estado unitario y el Es¬tado federal, conforme al criterio distintivo de dicho tratadista, no representa formas de Estado sino formas de gobierno de una misma entidad estatal, en la que habrá "varios" poderes y "varios" derechos y por ende "varios" gobierno! -federal-, o un "solo" poder y un "solo" derecho o sea, un "solo" gobierno unitario.

El constitucionalista italiano Paolo Biscaretti comparte, mutatis mutandis la distinción que hemos formulado entre formas de Estado y formas de gobierno. Asevera que las primeras se refieren "a la posición recíproca en la cual vienen a encontrarse los tres elementos constitutivos del Estado", es decir, el poder, el pueblo y el territorio, significando las segundas "la recíproca posición en que se encuentran los diversos órganos constitucionales del Estado, tomando

el vocablo gobierno no en el sentido lato que le es propio como elemento cons¬titutivo del Estado, sino en el otro más estricto que significa el conjunto sólo de las principales instituciones estatales".

Siguiendo a dicho autor, el tratadista español Juan Ferrando Badía, en cuanto a las formas de Estado, menciona al Estado patrimonial, al Estado de policía, al Estado de Derecho como históricamente existentes hasta 1918, al Estado democrático clásico, al Estado autoritario y al Estado de democracia progresiva, surgidos a partir del citado año, es decir, de la terminación de la Primera Guerra Mundial.

Al efecto, dicho autor asienta:

"El Estado llamado patrimonial es típico de la época feudal, en la cual la confusión entre el derecho público y el privado lleva a concebirlo desde el punto de vista del derecho privado, considerando los elementos materiales (pueblo y territorio) como partes del patrimonio del rey (en quien se personaliza el Go¬bierno) : el cual puede enajenarlas tanto por acto entre vivos como mortis causa, y puede también conferir la investidura de los oficios públicos, concebidos como beneficios a otros sujetos. Los derechos de los particulares frente al Estado care¬cen de toda garantía jurídica, mientras que la autoridad regia está limitada sólo a pactos de vasallaje, estipulados con los diversos feudatarios sobre la base de una relación de prestaciones recíprocas.

El Estado de policía se extendió por Europa desde el Renacimiento hasta la Revolución francesa. Se llama también 'Estado absoluto'. Diferenciación entre derechos públicos y derechos privados, 'razón de Estado', un pueblo de 'súbdi¬tos' (no de 'ciudadanos') : suprema lex, regis voluntas.

"El Estado de Derecho o Estado propiamente dicho nace con la Revolución francesa. Sus notas definitorias son las siguientes: gobierno constitucional, divi¬sión de poderes, plena garantía de los derechos públicos subjetivos; en suma: frente al gobierno de los hombres, el gobierno de la ley.

"El Estado de democracia clásica se basa en el deseo de autogobierno: máxi¬ma identificación de gobernantes y gobernados. Su principio jurídico puede resumirse en este aforismo: 'Gobierno de la mayoría respetando los derechos de la minoría'; el derecho constitucional que lo formaliza es concebido como 'Téc¬nica de la Libertad'.

"El Estado autoritario está inspirado por el postulado de que ciertas minorías (élites) son superiores a las masas y que el jefe posee cualidades excepcionales que lo elevan sobre todos los ciudadanos. Se tiende, en consecuencia, a la con¬centración de poderes en el jefe, a la abolición de los procedimientos electorales o de sus garantías; se reduce la libertad, surge la hipertrofia administrativa, etc. El principio jurídico del Estado autoritario se condensa en esta fórmula: 'El in¬terés de la colectividad, interpretado autoritariamente por el más capaz, debe prevalecer sobre los intereses singulares', su derecho constitucional se articula como 'técnica de la autoridad'.

"El Estado de democracia progresiva o democracia socialista se apoya en el dogma de que los factores económicos sociales tienen un primado absoluto sobre las normas jurídicas. En el ámbito capitalista -argumentan sus teóricos- los temas constitucionales se plantean de una manera falsa. Se habla de división de poderes, de garantía de derechos, de libertad electoral, etc., sin tener en cuenta

que en la base de todas esas cuestiones formales se encuentra un hecho real: la desigualdad económica y social. Este hecho básico es el que hay que atacar: en una primera fase revolucionaria, el Estado seguirá siendo un instrumento de fuerza (con la dictadura del proletariado); en una fase final, se alcanzará el Estado verdaderamente democrático, es decir, un sistema de vida --comunis¬mo- sin Estado. Hoy la teoría de la dictadura del proletariado está siendo arrinconada y sustituida por la del 'gobierno del pueblo entero', pero en realidad continúa el partido comunista concentrando el poder."

Contrariamente a la opinión de los dos tratadistas citados en lo que atañe a las "formas de Estado" que quedaron reseñadas, consideramos que éstas, en sustancia, son formas de gobierno, ya que implican modalidades no de la persona moral estatal en sí misma, sino de la índole de sus órganos gubernati¬vo y de la manera de relación entre ellos, por una parte, y el territorio y los gobernados, por la otra. Al, en el llamado "Estado patrimonial", el rey era considerado como dueño originario del espacio territorial con derecho para trasmitir las tierras comprendidas en él a los particulares, trasmisión que en España se denominaba "merced real". En otras palabras, un órgano de1 Es¬tado, el monarca, era conceptuado como propietario del territorio de u reino, circunstancia que no autoriza a considerar a dicha modalidad de dominio como una verdadera forma de Estado. En cuanto a los otros tipos estatales que dichos dos autores mencionan, sus peculiaridades respectivas conciernen al modo como en cada uno de ellos se presentan las relaciones entre gober¬nantes y gobernados, por lo que dichos tipos sustancialmente son formas de gobierno.

Ferrando Badía, por su parte, señala como forma estatal, además de la unitaria y de la federal, a la regional. Afirma que existe como diferenciado del Estado federal y del Estado unitario, el Estado regional. Como es lógico, la base de este último tipo es la región que es «un hecho geográfico, etnográ¬fico, económico, histórico y cultural vivido en común", indicando que Ita¬lia es un caso típico de dicha forma estatal.

No creemos que exista un "Estado regional" por las razones que a conti¬nuación exponemos. La región, según la describe Ferrando Badía, tiene como centro esencial a un determinado elemento humano o colectividad, en un cierto territorio, con los elementos comunes que dicho autor menciona. Aho¬ra bien, ese supuesto "Estado regional" sería una entidad independiente, o un Estado miembro de un Estado federal, o una división política y adminis¬trativa de un Estado unitario. En el fondo, la región, que no debe identificarse con el espacio territorial, equivale a la nación misma o, al menos, a una cierta nacionalidad desde el punto de vista sociológico. Si esa región, nación o nacio¬nalidad viven dentro de un Estado unitario o dentro de un Estado federal, su existencia no autoriza a considerarla como una forma estatal diferente de las dos anotadas; y si una región, nación o nacionalidad se organiza jurídica y políticamente de manera autónoma, autárquica o descentralizada, su implicación

será la de Estado federado o de departamento descentralizado, respec¬tivamente, dentro de un Estado federal o de un Estado unitario.

En conclusión, las formas estatales clásicas son estas dos últimas, sin que en puridad lógica, jurídica y política exista el tipo de "Estado regional".