DERECHO

A. Facultades legislativas

a) Consideraciones previas

Hemos dicho que dentro de la dinámica política y social de los pueblos no es posible adoptar rígidamente el principio de división o separación de poderes, en el sentido de que cada una de las funciones del Estado -la ejecutiva, legislativa y judicial- se deposite en tres categorías diferentes, de órganos de autoridad que por modo absoluto y total agoten su ejercicio con independencia o aislamiento unos de otros, de tal manera que el órgano ejecutivo no pueda desempeñar la función legislativa ni la judicial, que el órgano legislativo sólo deba crear leyes y que los órganos judiciales únicamente puedan realizar la función jurisdiccional. Bajo esta concepción estricta, y por ello impráctica o absurdamente utópica, no puede entenderse ni comprenderse el consabido principio. Entre las diversas clases de órganos estatales existen múltiples relaciones jurídico-políticas que suelen denominarse de supraordinación, regidas primordialmente por el ordenamiento constitucional y que, al actualizarse, generan una colaboración entre dichos órganos y suponen una interdependencia entre ellos como fenómenos sin los cuales no podría desarrollarse la vida Institucional de ningún Estado. Por esta razón, si bien es cierto que la función legislativa en grado o dimensión mayoritaria, no total, corresponde a los órganos que con vista de ella se denominan "legislativos" (Congreso de la Unión entre nosotros), también es verdad que en su ejercicio excepcional o el proceso en que se desarrolla interviene un órgano que no es primordial o prístinamente legislativo, sino ejecutivo (Presidente de la República conforme a nuestro orden constitucional). El poder legislativo, entendido como función, no como órgano, puede desempeñarse, en consecuencia, bajo cualquiera de las formas apuntadas, por el Poder Ejecutivo en la acepción orgánica del concepto, es decir, por el individuo en quien este poder, a título de actividad estatal, se deposita y que de acuerdo con nuestra Constitución se llama "Presidente de la República" (Art. 80).

Estas breves consideraciones plantean la cuestión consistente en determinar es son las facultades legislativas del presidente, bien traducidas en la creación de normas jurídicas abstractas, generales e impersonales, o bien reveladas en la

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Injerencia que dicho funcionario tiene en el proceso de su elaboración. De ahí que las mencionadas facultades pueden clasificarse en dos grandes grupos, a saber: las de creación normativa y las de colaboración en el proceso legislativo. En el primer caso, es el Presidente de la República el legislador y en el segundo el colaborador del Congreso de la Unión en la tarea constitucional que éste tiene encomendada para expedir leyes sobre las materias que integran su órbita competencial.

b) El presidente como legislador

1. El artículo 49 de la Constitución y como excepción al principio de división o separación de poderes que consagra, establece que únicamente en los dos casos a que nos vamos a referir el Congreso de la Unión puede conceder facultades extraordinarias al Ejecutivo Federal para legislar, o sea, que en ellos éste puede fungir como legislador.

El primero de ellos se contrae al supuesto consignado en el artículo 29 constitucional, es decir, cuando se presente una situación de emergencia en la vida institucional normal del país, provocada por las causas que el propio precepto prevé. Según dijimos, previa la suspensión de garantías, el Congreso de la Unión puede otorgar al Presidente de la República autorización para tomar todas las medidas que estime necesarias a objeto de hacer frente a dicha situación; y es obvio que tales medidas no sólo pueden ser de carácter administrativo, sino legislativo. En esta hipótesis, el Ejecutivo Federal se convierte en legislador extraordinario con capacidad por sí mismo, sin la concurrencia de ningún otro órgano del Estado, para expedir leyes, o sea, normas jurídicas abstractas, generales e impersonales, cuyo conjunto forma lo que se llama "legislación de emergencia" con vigencia limitada a la duración o subsistencia de la situación anómala o emergente.

El segundo de los casos apuntados estriba en que el Congreso puede conceder al Presidente de la República facultades extraordinarias para legislar conforme a lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131 de la Constitución, esto es, para expedir leyes que aumenten, disminuyan o supriman las cuotas de las tarifas de exportación e importación, que restrinjan o prohíban las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquier otro propósito en beneficio del país". A través de esta última expresión, la disposición constitucional que comentamos, si no se interpreta restrictivamente, en el sentido de que sólo debe regir en el ámbito económico que implica su materia de regulación, podría significar el quebrantamiento del principio de división de poderes, pues daría lugar a que el Congreso de la Unión otorgara facultades extraordinarias al Ejecutivo Federal para dictar leyes tendientes a obtener "cualquier beneficio" para el país, lo que convertiría al Presidente de la República en un legislador con facultades dilatadísimas que no se compadecen con dicho principio. El propósito de realizar "cualquier beneficio" debe circunscribirse, por tanto, a los objetivos económicos que la misma disposición constitucional señala, ya que éstos implican su causa final, fuera de la que no tendría justificación ni legitimación alguna.

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2. Independientemente de que, previas las autorizaciones congresionales en los casos apuntados, el presidente puede expedir leyes, también la Constitución lo inviste con la facultad legislativa directamente, sin la intervención del Congreso, para reglamentar la extracción y utilización de las aguas del subsuelo "que pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales" por el dueño del terreno donde broten, así como para establecer zonas vedadas respecto de dichas aguas y de las de propiedad nacional (Art. 27 const., párrafo quinto). La citada reglamentación inconcusamente debe contenerse en ordenamientos legales, o sea, en actos jurídicos abstractos, impersonales y generales llamados "leyes", debiéndose contraer estrictamente el cuadro normativo de éstas al alcance constitucional de dicha facultad presidencial, ya que, en el supuesto de que lo rebasara, se invadiría por el presidente la órbita competencial del Congreso de la Unión, órgano que tiene la atribución para legislar "sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal" (Art. 73, frac. XVII). Aparentemente la facultad presidencial y la congresional a que nos acabamos de referir se encuentran en contradicción; sin embargo, la interpretación sistemática de las disposiciones constitucionales que las consagran las demarcan claramente, evitando su interferencia. En efecto, el presidente puede reglamentar la extracción y aprovechamiento de las aguas del subsuelo de terrenos particulares expidiendo las leyes respectivas, sin poder legislar sobre tales actos en relación con las aguas de propiedad nacional, pues en lo que concierne a éstas sólo puede establecer zonas vedadas. Por lo contrario, el Congreso tiene facultad, conforme al precepto constitucional invocado, para dictar toda clase de leyes sobre "aguas de jurisdicción federal", es decir, distintas de las que broten en predios pertenecientes a sujetos diversos de la nación, cuya propiedad hidrológica se establece en el párrafo quinto del artículo 27 de la Ley Suprema.

c) El presidente como colaborador en el proceso legislativo

Tres son los actos jurídicos-políticos mediante los cuales el Presidente de la República interviene en el proceso de elaboración legislativa, a saber: la iniciativa, el veto y la promulgación.

1. El primero de ellos entraña la facultad de presentar proyectos de ley ante cualquiera de las Cámaras que componen el Congreso de la Unión, para que, discutidas y aprobadas sucesivamente en una y otra, se expidan por éste como ordenamientos jurídicos incorporados al derecho positivo. Es obvio que dicha facultad comprende la de proponer modificaciones en general a las leyes vigentes sobre cualquier materia de la competencia federal de dicho Congreso o de la que tiene como legislatura local para el Distrito Federal. Asimismo, implica la potestad de formular iniciativas de reformas y adiciones constitucionales, a efecto de que, previa su aprobación por el Congreso de la Unión, se incorporen a la Ley Fundamental de conformidad con lo establecido en su artículo 135.

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La facultad de iniciar leyes que el artículo 71, fracción 1, de la Constitución, otorga al Presidente de la República siempre se ha estimado como un fenómeno de colaboración legislativa del Ejecutivo para con los órganos encargados de su expedición. En México todas las constituciones que han regido lo previeron, pues se ha considerado con toda justificación que es dicho funcionario quien, por virtud de su diaria y constante actividad gubernativa, está en contacto con la realidad dinámica del país y quien, por ende, al conocerla en los problemas y necesidades que afronta, es el más capacitado para proponer las medidas legales que estime adecuadas a efecto de resolverlos y satisfacerlas. Además, y esto acontece frecuentemente en la práctica, los proyectos de ley que emanan del Presidente de la República, por el mejor conocimiento de causa que su formulación supone, son los que menos errores, absurdos o aberraciones contienen, permitiendo su confección serena y desapasionada una mejor sistematización de las normas que comprende, sin motivarse, por lo general, en la demagogia política que suele matizar a los que provienen de los diputados o senadores.

Debe observarse, por otra parte, que la colaboración presidencial en las tareas del Congreso o de cualquiera de sus Cámaras integrantes concierne no sólo a la función legislativa, sino también a la político-administrativa de tales órganos, que se traduce en la expedición de decretos en sentido material, según se advierte del artículo 71 constitucional en su fracción i.

2. El veto, que procede del verbo latino "vetare", o sea, "prohibir", "vedar" o "impedir", consiste en la facultad que tiene el Presidente de la República para hacer observaciones a los proyectos de ley o decreto que ya hubiesen sido aprobados por el Congreso de la Unión, es decir, por sus dos Cámaras componentes. El veto presidencial no es absoluto sino suspensivo, es decir, su ejercicio no significa la prohibición o el impedimento insuperable o ineludible para que una ley o decreto entren en vigor, sino la mera formulación de objeciones a fin de que, conforme a ellas, vuelvan a ser discutidos por ambas Cámaras, las cuales pueden considerarlas inoperantes, teniendo en este caso el Ejecutivo la obligación de proceder a la promulgación respectiva.

Así se deduce claramente de los incisos b) y c) del artículo 72 constitucional que ordenan:

"b) Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su origen, dentro de diez días útiles; a no ser que, corriendo este término, hubiere el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer día útil en que el Congreso esté reunido.

"c) El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su origen. Deberá ser discutido de nuevo por ésta, y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara revisora. Si por ésta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación."

El veto puede oponerse por el Presidente de la República a cualquier ley o

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decreto que hubieren sido aprobados por el Congreso de la Unión, salvo que se trate de resoluciones de este organismo o de alguna de las dos Cámaras que lo forman, "cuando ejerzan funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo mismo que cuando la Cámara de Diputados declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federación por delitos oficiales", sin que tampoco pueda ejercitarse respecto de la convocación a sesiones extraordinarias que expida la Comisión Permanente (Art. 72, inciso j) ).

Débese recordar, a mayor abundamiento, que según el mismo artículo 72, in capite, no procede el veto presidencial respecto de proyectos de ley o decretos emanados del ejercicio de las facultades exclusivas que competen a cada una de las Cámaras que integran el Congreso de la Unión señaladas en los artículos 74 y 76 constitucionales. Es evidente que, por lo que concierne a los actos unicamerales no se sustancia el procedimiento que indican los párrafos que componen dicho precepto, entre los cuales, como figura culminatoria, es el veto presidencial, conclusión a que se llega de la simple lectura de su texto.

Se presenta el problema consistente en determinar si el veto presidencial sólo es ejercitable tratándose de leyes ordinarias aprobadas por el Congreso de la Unión, o si también puede desempeñarse en lo que atañe a las reformas y adiciones constitucionales que dicho Congreso haya acordado.

La doctrina norteamericana, al interpretar la disposición equivalente a nuestro artículo 135 constitucional en la Carta fundamental de los Estados Unidos, considera que el Presidente no puede vetar ninguna modificación o adición que el legislativo federal haya introducido a la Ley Fundamental.

Entre nosotros, don José María del Castillo Velasco sostiene que: el Poder Ejecutivo no tiene injerencia en la discusión de las adiciones y reformas, ni le está concedido el derecho de concurrir a su examen con su opinión ni sus observaciones. Al poder legislativo, ejercido por el Congreso de la Unión, y las legislaturas de los Estados es a quien exclusivamente corresponde hacer las adiciones y reformas. "El ejecutivo concurre a la formación de las leyes por la ciencia de los hechos que en él se supone; pero cuando el pensamiento de la reforma constitucional es adoptado por la opinión pública; cuando la conciencia del pueblo se declara en favor de una adición o reforma, no hay otro hecho que conocer, ni es necesaria la ciencia del poder ejecutivo. La voluntad del Soberano se hace sentir en el congreso y en las legislaturas, y la adición o la reforma tiene que verificarse. El poder ejecutivo en su calidad de poder administrativo hace observaciones a las leyes por lo que éstas puedan afectar a la administración, pero los principios constitucionales no se subordinan, sino que por el contrario, ésta tiene que subordinarse a aquéllos."

Nosotros no participamos de las anteriores opiniones, pues a nuestro parecer el Presidente de la República sí está constitucionalmente facultado para ejercitar

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su facultad de veto tratándose de reformas y adiciones a la Constitución. En efecto, la facultad de iniciar leyes que en favor de dicho alto funcionario establece la fracción I del articulo 71 constitucional, comprende, a nuestro entender, no sólo los ordenamientos secundarios, sino también a cualquier modificación constitucional, ya que ésta sustancialmente es una norma jurídica abstracta, impersonal y general, o sea, una ley en sentido lato. Además, en muchas ocasiones las transformaciones o los cambios sociales exigen imperativamente la introducción, en la Constitución, de importantes enmiendas o adiciones, fenómeno que, por lo demás, se ha registrado frecuentemente en México. Ahora bien, el órgano estatal que por virtud de sus funciones está mejor capacitado para detectar la variadísima problemática que dichas transformaciones o cambios sociales provocan, es el Presidente como supremo administrador del Estado. Seria incongruente con la extensión e índole de las atribuciones presidenciales, que el Presidente no pudiese iniciar ante el Congreso de la Unión leyes o decretos que involucrasen reformas o adiciones a la Constitución, lo que, por otra parte, contrastaría con lo que en la realidad mexicana acontece con regular periodicidad.

De estas consideraciones se concluye que si el Presidente de la República puede proponer enmiendas constitucionales, también puede vetar las que haya acordado el Congreso de la Unión, antes de la intervención de las legislaturas de los Estados en el procedimiento reformativo o aditivo correspondiente en los términos del artículo 135 de nuestra Ley Fundamental.

El veto remonta sus orígenes hasta el régimen jurídico público romano, en que los tribunos del pueblo podían oponerlo a todo proyecto de ley que amenazara la independencia de la nación o que lesionara sus derechos o intereses. Su ejercicio se conoce con el nombre de "intercessio", al cual aludimos en nuestra obra El Juicio de Amparo, ratificando las consideraciones que a este respecto exponemos en ellas. En nuestro país, al Ejecutivo por tradición constitucional, se le ha reconocido la facultad vetatoria desde la Constitución española de Cádiz, que estuvo vigente en las postrimerías del régimen colonial, hasta la Constitución de 1917, pasando por la de Apatzingán (Art. 128), la Federal de 1824 (Arts. 55 y 56), la Centralista de 1826 (Arts. 35, 36 y 37 de la ley tercera) y la de 1857 ( Art. 71), pues su justificación es evidente por los motivos y razones que legitiman desde un punto de vista teórico-práctico la potestad presidencial de iniciar leyes y decretos, a la cual el veto complementa.

3. La promulgación es el acto por virtud del cual el Presidente de la República ordena la publicación de una ley o un decreto previamente aprobados por el Congreso de la Unión o por alguna de las Cámaras que lo integran. "Promulgar" es equivalente a "publicar", por lo que con corrección conceptual y terminológica la Constitución emplea indistintamente ambos vocablos en su artículo 72. La promulgación implica un requisito formal para que las leyes o decretos entren en vigor, debiendo complementarse, para este efecto, con el refrendo al acto promulgatorio que otorgan los Secretarios de Estado a que

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corresponda el ramo sobre el que versen, sin cuyo refrendo no asumen fuerza compulsaría (Art. 92 const. ). La promulgación no es una facultad, sino una obligación del presidente (Art. 89, frac. 1), y su incumplimiento origina que una ley o un decreto no entren en vigor por no satisfacerse el requisito formal que entraña. Ahora bien, ¿cómo puede constreñirse constitucionalmente al Ejecutivo a cumplir dicha obligación? La ley o el decreto no promulgados ¿cómo pueden adquirir vigencia si el presidente se niega o rehusa ordenar su publicación?

La protesta que otorga el presidente al asumir su cargo de guardar y hacer guardar la Constitución (Art. 87) le impone un deber cuyo quebrantamiento no tiene sanción alguna durante el desempeño de sus funciones, ya que en los términos del artículo 108 constitucional, sólo puede ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común. Por consiguiente, el incumplimiento de la obligación que tiene de promulgar las leyes y decretos del Congreso de la Unión no origina acusación alguna, aunque implique la desatención de dicho deber y una grave violación constitucional. Tampoco el Congreso tiene a su disposición medios jurídicos para compelerlo al cumplimiento de tal obligación. Sin embargo, creemos que ante la negativa o rehusamiento presidencial, el acto promulgatorio, o sea, la publicación de una ley o decreto, puede asumirse por el Congreso de la Unión obviando al Ejecutivo. Conforme al procedimiento establecido por el artículo 72 constitucional, una ley o decreto se• estiman aprobados al agotarse éste, aunque el presidente no los promulgue. Pues bien, si dicho Congreso tiene la facultad de-expedir leyes o decretos en las materias que expresamente la Constitución coloca dentro de su órbita competencial, debe concluirse que tiene también la de hacerlos publicar para su observancia, si el presidente no lo hace. Suponer que el citado organismo carece de ella sería tanto como supeditar su actuación a la voluntad del Ejecutivo, quien por el solo hecho de rehusar a realizar el acto promulgatorio haría inútil toda la función legislativa, rompiendo el principio de división de poderes y reduciendo al Congreso a la inutilidad. La afirmación de que el Congreso no puede ordenar la publicación de las leyes y decretos que expida en el caso de que el Ejecutivo incumpla la obligación de promulgarlos, se antoja francamente absurda y desquiciante del orden constitucional, entrañando el peligro de la inmovilidad legislativa. Debe subrayarse que en la hipótesis de que el Congreso ordene la publicación a que nos referimos, no se requiere refrendo alguno, pues éste sólo significa un requisito de observancia de los actos presidenciales conforme al artículo 92 constitucional.

d) El presidente como titular de la facultad reglamentaria

Esta facultad está concebida en la siguiente fórmula que emplea la fracción 1 del artículo 89 constitucional: "Proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes que expida el Congreso de la Unión." Proveer significa hacer acopio de medios para obtener o conseguir un fin. Este consiste, conforme a la disposición invocada, en lograr "la exacta observancia", o sea, el puntual y cabal cumplimiento de las leyes que dicte dicho Congreso. Sin

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embargo, creemos que dicha facultad sólo la debe ejercer el Presidente de la República en la esfera administrativa, esto es, en todos aquellos ramos distintos del legislativo y jurisdiccional. En otras palabras, no puede desempeñarse en relación con leyes que no sean de contenido material administrativo, es decir, que no se refieran a los diferentes ramos de la administración pública estrictamente considerada. De acuerdo con esta idea, el presidente no tiene capacidad constitucional para proveer a la exacta observancia de leyes que no correspondan a este ámbito, sino a la esfera de los poderes legislativo y judicial. En efecto, las leyes, según lo hemos aseverado reiteradamente, son normas jurídicas abstractas, generales e impersonales que regulan la actividad de los diferentes órganos del Estado entre sí o frente a los gobernados, así como las relaciones entre particulares o entre entidades de diverso tipo socioeconómico que no despliegan el jus imperii. Su aplicación se encomienda por ellas mismas a distintas autoridades estatales que pueden ser formalmente administrativas, judiciales o inclusive legislativas. Ahora bien, únicamente cuando los órganos estatales de aplicación o cumplimiento de las leyes sean de carácter administrativo, puede el Presidente de la República desempeñar la consabida facultad y no, por exclusión, en los casos en que tal aplicación o cumplimiento correspondan a órganos de carácter legislativo o judicial. Así, verbigracia, este alto funcionario no puede ejercerla tratándose de las leyes que rijan las funciones del mismo Congreso de la Unión o de alguna de sus Cámaras ni de las que regulen las de las autoridades judiciales, pues en estos casos, la normación pertenece a dicho organismo legislativo, traducida en lo que se llama "leyes reglamentarias".

El ejercicio de la facultad presidencial de que tratamos se manifiesta en la expedición de normas jurídicas abstractas, generales e impersonales cuyo objetivo estriba en pormenorizar o detallar las leyes de contenido administrativo que dicte el Congreso de la Unión para conseguir su mejor y más adecuada aplicación en los diferentes ramos que regulan. Por ello, dicha facultad se califica como materialmente legislativa aunque sea ejecutiva desde el punto de vista formal y se actualiza en los llamados "reglamentos heterónomos" que, dentro de la limitación apuntada, sólo el Presidente de la República puede expedir, pues ningún otro funcionario, y ni siquiera los secretarios de Estado o jefes de Departamento, tienen competencia para elaborarlos.

La jurisprudencia de la Suprema Corte ha definido con claridad la naturaleza de los reglamentos heterónomos, así como la facultad presidencial para expedirlos. Dice al respecto nuestro máximo tribunal: "El artículo 89, fracción 1 de nuestra Carta Magna, confiere al Presidente de la República tres facultades: a) La de promulgar las leyes 'que expida el Congreso de la Unión; b) La de ejecutar dichas leyes; y c) •La de proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia, o sea la facultad reglamentaria. Esta última facultad es la que determina que el ejecutivo pueda expedir disposiciones generales y abstractas

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que tienen por objeto la ejecución de la ley, desarrollando y complementando en detalles las normas contenidas en los ordenamientos jurídicos expedidos por el Congreso de la Unión. El reglamento es un acto formalmente administrativo y materialmente legislativo; participa de los atributos de la ley, aunque sólo en cuanto ambos ordenamientos son de naturaleza impersonal, general y abstracta. Dos características separan la ley del reglamento en sentido estricto: este último emana del ejecutivo, a quien incumbe proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley, y es una norma subalterna que tiene su medida y justificación en la ley. Pero aun en lo que aparece común en los dos ordenamientos, que es su carácter general y abstracto, sepárense por la finalidad que en el área del reglamento se imprime a dicha característica, ya que el reglamento determina de modo general y abstracto los medios que deberán emplearse para aplicar la ley a los casos concretos."

Por otra parte, el mismo Alto Tribunal, al través de su Segunda Sala , ha sustentado el criterio de que dentro de la facultad reglamentaria con que está investido el Presidente figura la potestad de u crear autoridades que ejerzan las atribuciones asignadas por la ley de la materia a determinado organismo de la administración pública" .

La heternomía de los reglamentos implica no sólo que no pueden expedirse sin una ley previa a cuya pormenorización normativa están destinados, sino que su validez jurídico-constitucional depende de ella, en cuanto que no deben contrariarla ni rebasar su ámbito de regulación. Así, al igual que una ley secundaria no debe oponerse a la Constitución, un reglamento no debe tampoco infringir o alterar ninguna ley ordinaria, pues ésta es la condición y fuente de su validez a la que debe estar subordinado.

"Esta subordinación del reglamento a la ley, dice Tena Ramírez, se debe a que el primero persigue la ejecución de la segunda, desarrollando y completando en detalle las normas contenidas en la ley. No puede, pues, el reglamento exceder el alcance de la ley ni tampoco contrariarla, sino que debe respetarla en su letra y en su espíritu. El reglamento es a la ley lo que la leyes a la Constitución, por cuanto la validez de aquél debe estimarse según su conformidad con la ley. El reglamento es la ley, en el punto en que ésta ingresa en la zona de lo ejecutivo; es el eslabón entre la ley y su ejecución, que vincula el mandamiento abstracto con la realidad concreta."

La necesaria subordinación del reglamento heterónomo a la ley respectiva implica también, lógicamente, que si ésta se abroga, deroga o modifica, aquél experimenta los mismos fenómenos. En el caso de la abrogación legal, el reglamento queda sin aplicabilidad, puesto que se extingue, aunque no exista declaración expresa sobre esta extinción. De la misma manera, si la ley se deroga, el reglamento debe entenderse derogado en lo que concierne a aquellos

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preceptos que pormenoricen las disposiciones derogadas de la ley, registrándose el mismo fenómeno en cuanto a las modificaciones o reformas legales.

Las anteriores consideraciones, fundadas estrictamente en la lógica jurídica, tienen su innegable razón en el principio de que el Presidente de la República, titular de la facultad reglamentaria, no puede convertirse, motu proprio, en legislador tratándose de dicho tipo de reglamentos. Esta conversión operaría si, al desaparecer total o Parcialmente la ley reglamentada por su abrogación o derogación, o al modificarse o reformarse, se estimaran vigentes y aplicables los ordenamientos reglamentarios respectivos en su totalidad o en las disposiciones relacionadas con los preceptos legales derogados o reformados, circunstancia que a su vez implicaría elevar indebida e inconstitucionalmente tales ordenamientos a la categoría de verdaderas leyes formalmente consideradas.

La ineficacia de los reglamentos heterónomos, en las hipótesis que se acaban de plantear, ha sido proclamada por el Primer Tribunal Colegiado del Primer Circuito en Materia Administrativa, al sustentar el criterio que, dada su importancia, nos permitimos transcribir: "La facultad reglamentaria del Presidente de la República se ha desprendido tradicionalmente de la fracción primera del artículo 89 de la Constitución Federal, que lo faculta para proveer en la esfera administrativa a la observancia de las leyes. Ahora bien, de eso se desprende, a su vez, que esa facultad no le es otorgada por el legislador ordinario, pero también que no puede expedirse un reglamento sin que se refiera a una ley, y se funde precisamente en ella para proveer en forma general y abstracta en lo necesario a la aplicación de dicha ley a los casos concretos que surjan. O sea que sin ley no puede haber reglamentos, en principio, excepto en aquellos casos en que la propia Constitución Federal autoriza al Presidente a usar en forma autónoma su facultad reglamentaria, como lo es, por ejemplo, el caso de los reglamentos gubernativos y de policía a que se refiere el artículo 21 constitucional. Pero fuera de esos casos de excepción, el estimar que el Presidente está facultado para dictar disposiciones reglamentarias generales, con características materiales de leyes, aun cuando esos reglamentos no se encuentren apoyados o dirigidos a reglamentar precisamente una ley que lo sea también en sentido formal, es decir, emanada del Congreso, equivaldría a dar facultades legislativas al Presidente de la República, en contravención a lo dispuesto en los artículos 49, 73 y relativos de la mencionada Constitución. Así pues, un reglamento sólo puede tener validez legal cuando está dirigido a proveer a la aplicación de una ley concreta, a cuyos mandamientos debe ceñirse, por lo demás, sin poderlos suprimir, modificar ni ampliar en su sustancia. Y, en consecuencia, al ser abrogada la ley en que se apoyaba la validez de un reglamento, éste queda también automáticamente sin materia y, por ende, sin vigencia, pues no podría subsistir un reglamento al abrogarse la ley reglamentada, ya que ese reglamento vendría a implicar una facultad legislativa autónoma del Presidente de la República, que la Constitución no le da. Por lo demás, si una leyes abrogada, quedan sin vigencia sus reglamentos. Y si se dicta una nueva ley, que es la que abrogó a la anterior, el Presidente de la República deberá expedir un nuevo reglamento adecuado a la nueva ley o, si estima que subsiste parcialmente la materia legislativa, por contener la nueva ley disposiciones que en parte resulten iguales a las de la ley anterior abrogada, deberá

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decretarse en un nuevo acto reglamentario la vigencia del en lo que no contradiga a la nueva ley. Por otra parte, mismo Poder Legislativo, ya que si puede poner en vigencia, ordenar que se mantengan vivos los reglamentos anterior e lo que no contradiga a la nueva ley."

La facultad reglamentaria con que está investido el Presidente de la República no se agota en la expedición de reglamentos heterónomos idea hemos expuesto. También se desarrolla en lo que concierne a los reglamentos autónomos" que son los de policía y buen gobierno de lo 21 constitucional. Estos últimos no especifican o pormenorizan de una ley preexistente para dar las bases generales ésta deba aplicarse con más exactitud en la realidad, sine establecen una regulación a determinadas relaciones o aunque tales reglamentos no detallen las disposiciones de una ley propiamente dicha, ésta debe autorizar su expedición para normar la; generales que tal autorización comprenda. En otras palabro una cierta normación a través de sus diferentes disposición de la República incumbe la facultad reglamentaria para pormenorizar estas mediante reglas generales, impersonales y abstractas a fin de administrativa su exacta observancia en los términos del artículo 89, fracción I, de la Constitución, en cuyo caso se está en presencia de los heterónomos, los que, para tener validez jurídica, no debe de las prescripciones legales reglamentadas. Estos reglamentos, evidentemente, no son de policía ni gubernativos, por lo que no están comprendidos dentro de lo preceptuado por el artículo 21 constitucional.

Por otra parte, y según lo acabamos de decir, la ley puede por sí misma no establecer ninguna regulación, sino contraerse a señalar lo que se faculte al Presidente de la República o a los gobernadores de los Estados, dentro del Distrito Federal o de la entidad federativa correspondiente, para formular su reglamentación. Esta, por ende, no se revela pormenorización de disposiciones legales preexistentes, sino como normación per-se simplemente autorizada por la ley, normación que se implica en los llamados reglamentos autónomos que son precisamente los de policía y gubernamental citado precepto de nuestra Constitución.

Ahora bien, ¿hasta qué punto puede una ley autoriza la administrativa sin que haya delegación de facultades legislativas a favor del Presidente de la República que sea contraria a los artículos 49 y 29 constitucionales? En otros términos, ¿cuáles son las materias en que una ley se contraiga a autorizar los llamados “reglamentos autónomos", es decir, los gubernativos y de policía?

En el orden federal, el Congreso de la Unión tiene facultades expresas consignadas en la Constitución de la República para expedir las diversas materias a que ésta se refiere. Por tanto, en tales materias es dicho

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organismo d que debe establecer la normación correspondiente, sin que pueda desplazar como facultad legislativa en favor del Presidente de la República fuera de los casos contemplados por los artículos 49 y 29 constitucionales. Dicho alto funcionario está habilitado, conforme al artículo 89, fracción I, de nuestra Ley Suprema, para pormenorizar la normación que se contenga en las leyes expedidas por el Congreso de la Unión a través de los reglamentos correspondientes, sin que éstos tengan el carácter de reglamentos de policía y gubernativos. Dicho de otra manera, cualquier reglamento sobre alguna materia que esté comprendida dentro del ámbito legislativo federal del Congreso de la Unión, no puede tener dicha naturaleza. En conclusión, en el orden federal no pueden existir reglamentos gubernativos ni de policía, sino sólo ordenamientos que traduzcan una pormenorización de las leyes expedidas por dicho Congreso. Suponer lo contrario equivaldría a admitir los siguientes fenómenos inconstitucionales: a) delegación de facultades legislativas en favor del Presidente de la República fuera de los casos previstos por los artículos 49 y 29 de la Ley Fundamental (es decir, si el Congreso de la Unión se abstiene de normar por si mismo las diferentes materias de su competencia federal, autorizando simplemente a dicho funcionario para regularlas); b) invasión por parte del presidente de la República a la esfera competencial del Congreso de la Unión con quebranto del principio de la separación de poderes, en caso de que, sin estar autorizado por dicho organismo, expida reglamentos sobre las materias cuya ordenación incumbe a éste; e) usurpación de las facultades reservadas a las autoridades de los Estados con violación al artículo 124 constitucional, en la hipótesis de que el "Jefe" del Poder Ejecutivo Federal reglamente por si mismo materias cuya regulación no corresponda al Congreso de la Unión por no tener éste facultades expresas consignadas en la Ley Suprema; y, en general, violación a la competencia constitucional del mencionado alto funcionario.

Por lo que concierne al Distrito Federal, el problema que hemos planteado se complica, pues como para dicha entidad' el Congreso de la Unión tiene facultades legislativas de carácter reservado, o sea, para expedir leyes sobre materias que no sean del orden federal, sin que la competencia local de dicho organismo esté fijada constitucionalmente, ¿en qué casos de normación debe existir un ordenamiento legal propiamente dicho y en cuáles otros es posible que se autorice la expedición de reglamentos gubernativos y de policía en favor del Presidente de la República como gobernador nato del Distrito Federal ?

Conforme a la fracción VI, inciso primero, del artículo 73 constitucional, (f El gobierno del Distrito Federal estará a cargo del Presidente de 14 República, quien lo ejercerá por conducto del órgano u órganos que determine la ley respectiva." El concepto de "gobierno" a que dicha disposición alude debe estimarse en su acepción funcional, es decir, como la acción o la potestad de guiar o dirigir a la población que integra el elemento humano de dicha entidad federativa para obtener su bienestar, para satisfacer sus necesidades o para evitar su damnificación. La actividad gubernativa tiene como su jeto teleológico a la comunidad misma o a los individuos que en número ilimitado la componen y debe desempeñarse con el objeto de presentar o de beneficiar

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los intereses públicos. Dentro de esta finalidad, el gobierno se ejerce a través de diversas funciones específicas, a efecto de conseguir tales propósitos en las diferentes materias que constituyan el ámbito de incidencia de dichos intereses. Así, la acción gubernativa debe tender a evitar o reprimir cualquier acto o situación que altere la paz o tranquilidad pública; a velar por la salubridad colectiva; a procurar la seguridad común en diferentes aspectos; a proteger la moralidad de la población; a obtener y conservar la belleza de las villas o ciudades; a facilitar los medios económicos para el sustento de la comunidad tratando de aliviar las necesidades públicas o haciendo posible su mejor satisfacción; y, en general, a impedir la causación de un daño público, a colmar urgencias colectivas o a procurar un bienestar común. Por tanto, el Presidente de la República, a cuyo cargo está el gobierno del Distrito Federal, es decir, su dirección o rectoría, puede lograr cualesquiera de dichos objetivos mediante actos administrativos propiamente tales o a través de actos materialmente legislativos, o sea abstractos, generales e impersonales, los cuales no son otros que los reglamentos gubernativos y de policía. Estos, en consecuencia, tienen como materia de regulación cualquier actividad o situación que está vinculada directamente con alguno de los mencionados objetivos gubernamentales, pudiendo establecerse, en la normación reglamentaria, obligaciones o prohibiciones a cargo de 108 particulares, cuyo no cumplimiento o cuya transgresión signifiquen sendos obstáculos para la obtención de cualquiera de las citadas finalidades de interés colectivo. Quedan, por ende, fuera de la órbita material de los reglamentos gubernativos y de policía y dentro de la esfera competencial del Congreso de la Unión en su carácter de órgano legislativo para el Distrito Federal, los casos en que no se trate simplemente de dirigir o encauzar la actividad gubernamental en consecución de cualquiera de los referidos objetivos, y especialmente aquellos que conciernan a la normación de las relaciones de coordinación entre particulares, a la previsión de los delitos del orden común, a la imposición de tributos o contribuciones públicas y a la organización y funcionamiento de la actividad jurisdiccional. Ahora bien, teniendo el Congreso de la Unión amplias facultades legislativas en lo que respecta al Distrito Federal sobre materias que no compongan expresamente su esfera de competencia federal, puede por sí mismo establecer la normación para cualquier función gubernativa expidiendo las leyes correspondientes o contraerse a señalar los casos generales en que el Presidente de la República puede elaborar los reglamentos gubernativo" y de policía en los términos apuntados, sin que ello impida a dicho organismo asumir, a su vez, la función legislativa sobre los propios casos.

En la actual organización del Distrito Federal, por lo que atañe a la función administrativa, Se acogen las ideas generales que primeramente hemos externado. En efecto, según la base segunda de la fracción VI del artículo 73 constitucional, el Congreso de la Unión debe determinar, a través de la ley respectiva, el órgano u órganos mediante los cuales el Presidente de la República deba ejercer el gobierno de dicha entidad federativa. Pues bien, en cumplimiento de tal prevención de nuestra Constitución, el Congreso Federal expidió la Ley

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Orgánica del Departamento del Distrito Federal, creando diferentes órganos de gobierno mediante los cuales el Presidente de la República desempeña la función gubernativa correspondiente, misma que se ejerce en los casos señalados por dicha ley y por conducto de diversas dependencias (direcciones), cuya actividad está centralizada en un funcionario llamado "Jefe del Departamento del Distrito Federal". Ahora bien, el citado ordenamiento, al determinar las materias de la función gubernamental dentro de la mencionada entidad federativa, en algunas de sus disposiciones establece expresamente que dicha función debe desplegarse mediante reglamentos. Consiguientemente, es la mencionada Ley Orgánica la que, al organizar y regular para el Distrito Federal la actividad gubernativa que ejerce el "Jefe" del Ejecutivo Federal, atribuye a dicho funcionario la facultad de expedir reglamentos, o sea, disposiciones de carácter general, abstracto e impersonal, mediante las cuales desarrolla el gobierno de dicha entidad federativa. Tal facultad reglamentaria puede desempeñarse sin que previamente exista una ley que por sí misma establezca la normación a las distintas materias gubernativas previstas en la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal, por lo que los reglamentos que con tal motivo se elaboren tienen una naturaleza autónoma, pues sólo se autorizan en el indicado ordenamiento legal.

Ahora bien, tratándose del régimen interior de los Estados, sus respectivas constituciones pueden prever (y así acontece en la realidad) facultades reglamentarias en favor de los gobernadores y cuyo ejercicio se traduce en la expedición de reglamentos heterónomos o autónomos. Por consiguiente, la demarcación de dichas facultades por lo que a unos otros atañe, responde a las ideas que brevemente se han expuesto. Debemos enfatizar que a las legislaturas locales no les es dable despojarse de sus atribuciones legislativas para desplazarlas hacia el gobernador, por lo que los reglamentos heterónomos de los Estados deben siempre reconocer, para su validez jurídica, una ley preexistente, y los autónomos una autorización general que en los ordenamientos legales locales secundarios o en las constituciones particulares se contenga. Suponer lo contrario implican quebrantar el principio de división o separación de poderes y que también es imperativo para los Estados, en el sentido de que sus constituciones deben consagrar lo. De no ser así, éstas violarían la supremacía de la Constitución Federal que, en los términos de su artículo 41, las supedita a sus mandamientos.

B. Facultades administrativas

La órbita competencial del presidente se compone primordialmente de facultades administrativas, en cuyo ejercicio este alto funcionario realiza actos administrativos de muy variada índole. El conjunto de estos actos integra la función administrativa, la cual, en su implicación dinámica, equivale a la administración pública del Estado. En ocasiones anteriores hablamos indiferenciadamente de "función ejecutiva" y "función administrativa", empleando ambas locuciones como sinónimas para distinguirlas de la "función legislativa" y de la "función jurisdiccional" . Esa sinonimia no encierra ningún desacierto si se

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toma en cuenta que dentro de un régimen de derecho, en el que impera como condición sine qua non el principio de legalidad lato sensu (que comprende el de constitucionalidad -superlegalidad según Maurice Hauriou- y el de legalidad stricto sensu), la función administrativa siempre debe desplegarse mediante la aplicación o ejecución, estricta o discrecional, de las normas jurídicas abstractas, impersonales y generales que componen dicho régimen. Sin embargo, esta aplicación o ejecución también se realizan necesariamente como medios para producir actos jurisdiccionales, o sean, los que dirimen o resuelven cualquier cuestión contenciosa. Por ende, en rigor lógico-jurídico, la ejecución, en su acepción de aplicación normativa, se traduce en un medio para emitir actos administrativos y actos jurisdiccionales, es decir, para desempeñar las funciones públicas respectivas, por lo que estrictamente no debiera identificarse la administrativa con la ejecutiva. No obstante, prescindiendo de este rigorismo, en el lenguaje y en la conceptuación jurídica se usan indistintamente las expresiones e ideas de "función administrativa" y "función ejecutiva", obedeciendo esta última dicción a la .tradicional diferencia entre lo "ejecutivo" por una parte, y lo "legislativo" y "judicial" por la otra. Estas reflexiones, que pudieran antojarse bizantinas, nos han impulsado a preferir la locución "facultades administrativas del presidente" sobre la de "facultades ejecutivas" del mismo funcionario, aunque en otras ocasiones las hayamos empleado como equivalentes siguiendo la clásica terminología jurídica.

Ahora bien, el acto administrativo denota un concepto genérico de carácter formal dentro del que caben múltiples actos materialmente específicos que se distinguen entre sí por su diferente motivación y teleología. Ese concepto significa que el acto administrativo, independientemente de su contenido material, se caracteriza por los elementos concreción, particularidad y personalidad frente a los actos legislativos o leyes, y respecto de los actos jurisdiccionales, que también ostentan los mismos elementos, en que, a diferencia de éstos, no resuelven ninguna cuestión controvcrtida. Fácilmente se advierte, por inferencia lógica, que la competencia administrativa del presidente se forma con todas aquellas facultades que lo autorizan para realizar actos de variada sustancia material que no importen solución contenciosa alguna y que presenten los elementos mencionados.

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Si a nuestro parecer las ideas de "función administrativa" y de "administración" se conciben claramente como conjunto de actos administrativos en los términos en que someramente acabamos de exponer el concepto respectivo, en la doctrina descubrimos criterios divergentes para definidas. No corresponde a la temática de la presente obra comentar las distintas definiciones que sobre "función administrativa" se han formulado, concretándose a recordar que ésta se suele distinguir de la "función política" para concluir que el presidente, según desempeñe una u otra, actúa como administrador o como órgano político del Estado.

Aludiendo a esta distinción, don Gabino Fraga hace esta interesante reflexión: "Se habla con frecuencia, dice, de actos de gobierno y de actos políticos como si se tratara de una particular actividad del Estado, no comprendida en algunas de las funciones que hemos definido, habiéndose llegado a afirmar que la actividad de gobierno es una cuarta actividad del Estado, que existe al lado de la legislación, la justicia y la administración.

"Se afirma que esta actividad es la que realiza el Poder en su calidad de órgano gubernativo o político, por medio de actos de soberanía que excluyen la idea de normas legales a las cuales haya de sujetarse, y la de intervención de tribunal que la controlen, oponiéndolo así a la actividad administrativa que se realiza bajo un orden jurídico y es susceptible de discutirse en la vía jurisdiccional."

Para ilustrar estas ideas, el citado jurista acude a la ejemplificación y dice que "cuando el Ejecutivo propone a la Comisión Permanente la convocación a sesiones extraordinarias, cuando convoca a elecciones en los casos del artículo 84 constitucional, cuando nombra los secretarios de Estado, cuando designa, en los términos constitucionales, ministros de la Suprema Corte de Justicia, está obrando como órgano político, pues sólo con ese carácter puede intervenir en el funcionamiento y en la integración de los poderes públicos", enfatizando, sin embargo, que "todos los actos que así ejecuta son sustancialmente actos administrativos, y lo que les da un sello especial es el elemento formal de emanar de un órgano político".

Por nuestra parte, reiteramos que el acto administrativo, como acto de autoridad que claramente se distingue del acto legislativo y del acto jurisdiccional conforme a los atributos que con antelación señalamos, puede comprender diferentes actos de contenido específico como los llamados "políticos". Lo "político" es• una de tantas motivaciones y finalidades que pueden no sólo tener los actos administrativos, sino también los legislativos, posibilidad que elimina, por ilógica, la distinción que aduce la doctrina. Pudiendo tener el acto administrativo una variada materialidad causal y teleológica, ésta no altera su naturaleza, es decir, no excluye ninguno de sus elementos característicos que ya hemos indicado. Así, tan administrativos son los actos de índole "política" que ejemplifica Fraga, como los que consisten en otorgar o negar una licencia, permiso o concesión, en cualquier decreto expropiatorio o en toda orden o acuerdo

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para ejecutar alguna obra pública. Todos estos actos son administrativa por la sencilla tazón de que son concretos, particularizados y personalizados, o sea, no tienen como atributos la abstracción, generalidad e impersonalidad que peculiarizan a las leyes, y, además, porque no dirimen ninguna controversia o conflicto jurídico preexistente, distinguiéndose así de los actos jurisdiccionales. Por consiguiente, todos los actos que constitucional y legalmente puede realizar el presidente, distintos de los que como legislador excepcional o como colaborador en el proceso legislativo desempeña y de los jurisdiccionales que insólitamente puede emitir, son actos administrativos que, a su vez, tienen diferente contenido, determinado por diversa motivación y teleología. Como ya dijimos, en aras del principio de juridicidad, tales actos, que en su conjunto desarrollan la función administrativa; deben traducir el ejercicio de alguna facultad que integre la competencia constitucional o legal del presidente. Nos contraeremos a examinar la primera, ya que el estudio de la segunda es un tema de Derecho Administrativo que no nos incumbe abordar en la presente obra.

Las facultades administrativas constitucionales de dicho funcionario no se encuentran sistemáticamente clasificadas, pues las disposiciones de nuestra Ley Suprema en que tales facultades se consagran se refieren a ramos distintos de la órbita en que se ejercen las funciones presidenciales sin seguir un criterio lógico, por lo que intentaremos agruparlas en la forma que a continuación exponemos.

a) Facultades de nombramiento

El presidente puede designar libremente a los secretarios del Despacho y a los oficiales del Ejército, Armada y Fuerza Aérea nacionales (Art. 89, fracs. II y V). Tratándose de los ministros, agentes diplomáticos y cónsules generales, coroneles y oficiales superiores de tales cuerpos armados, empleados superiores de Hacienda y Procurador de la República, el presidente puede nombrarlos, pero para que el nombramiento surta sus efectos se requiere la aprobación del Senado o de la Comisión Permanente, en su caso. (ldem, fracs. III, IV, XVII y XVIII). En cuanto a los ministros de la Suprema Corte, el presidente debe presentar una terna ante el Senado para que éste haga el nombramiento respectivo.

b) Facultades de remoción

Estas facultades las puede ejercitar el presidente libremente en lo que concierne a los secretarios del Despacho y a los agentes diplomáticos y empleados superiores de Hacienda. La remoción de los empleados burocráticos federales no la puede hacer el presidente "ad libitum", sino con causa justificada, según lo ordena la fracción IX del apartado B del artículo 123 constitucional, en relación con la fracción II del artículo 89.

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c) Facultades de defensa y seguridad nacionales

Estas facultades las tiene el Presidente de la República como jefe del Ejército, Guardia Nacional, Armada y Fuerza Aérea, incumbiéndole el mando supremo de estos cuerpos para hacer frente a la grave responsabilidad que tiene a su cargo, en el sentido de defender al Estado mexicano, a su territorio y población contra agresiones exteriores y de asegurar el mantenimiento de las instituciones del país ante trastornos interiores (Art. 89, frases. VI y VII). Congruentemente con estas facultades, dicho alto funcionario está también investido con la de declarar la guerra en nombre de México "previa ley del Congreso de la Unión" (ídem, frac. VIII).

d) Facultades en materia diplomática

Conforme a ellas (Art. 89, frac. X) el presidente es el director de la política internacional de México y sólo a él compete definirla, dictando cualesquiera medidas que tiendan a establecer y mantener las relaciones de nuestro país con todas las naciones del orbe sobre la base del respeto recíproco de su independencia, libertad y dignidad, así como las que propendan a fomentar el intercambio comercial con ellas mediante la celebración de tratados y convenios cuya aprobación incumbe al Senado (Arts. 76, frac. I, y 133 Constitucionales) y no al Congreso reunido, como indebidamente lo dispone la fracción X del artículo 89.

e) Facultades de "relación política"

El presidente, en la situación constitucional de interdependencia y colaboración que ocupa frente al Congreso de la Unión, siempre está en constantes relaciones con este órgano del Estado. En la doctrina de Derecho Público estas relaciones han sido consideradas como "políticas", término que, por ser inadecuado, lo hemos sustituido por los vocablos "de supraordinación". Tales relaciones se producen por distintos actos que en el desempeño de sus facultades realiza el mencionado funcionario, principalmente frente al Congreso, a las Cámaras que lo componen y a la Comisión Permanente. Entre esos actos destacan los que consisten en la iniciativa y el veto de las leyes, así como en la excitativa a dicha Conclusión para que convoque al Congreso a sesiones extraordinarias (Arts. 89, frac. XI, y 79, frac. IV).

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f) Facultades en relación con la justicia

Es obligación presidencial facilitar al Poder Judicial los auxilios que sus órganos requieran para el expedito ejercicio de sus funciones (Art. 89, frac. XII) mediante la suministración de la fuerza pública necesaria a efecto de que los jueces y tribunales puedan hacer cumplir coactivamente sus determinaciones en cada caso concreto.

Además, corresponde al presidente "conceder, conforme a las leyes, indultos y a los reos sentenciados por delitos de competencia de los tribunales federales y a los sentenciados por delitos del orden común en el Distrito Federal". El indulto a que esta disposición constitucional se refiere es el llamado «por gracia", no el necesario, o sea, el que se puede otorgar en los casos en que el interesado "hubiese prestado importantes servicios a la Nación" (Art. 558 del Código Federal de Procedimientos Penales y 612 del Código Adjetivo Penal para el Distrito Federal) .

g) Facultades generales de administración pública

La fracción XX del artículo 89 constitucional dispone que el presidente tendrá las facultades y obligaciones que expresamente le confiera la propia Constitución, distintas de las brevemente reseñadas. Ahora bien, el ámbito más amplio de atribuciones presidenciales se demarca por lo establecido en la fracción de dicho precepto, que faculta al citado funcionario para proveer en la esfera administrativa, a la exacta observancia de las leyes que expida el Congreso de la Unión. Esta facultad, que al mismo tiempo importa una obligación, la puede desempeñar el presidente mediante la formulación de normas jurídicas abstractas generales e impersonales que en cada ramo de la administración pública configuran los reglamentos heterónomos a los cuales hicimos referencia con antelación. Ahora bien, la facultad reglamentaria no impide que el presidente provea a la exacta observancia de las leyes que dicte el Congreso, a través de acuerdos, decretos o resoluciones de carácter concreto, individualizado y particularizado, es decir, realizando actos de índole administrativa de diverso y variado contenido y múltiple motivación y teleología. En este último supuesto es donde se encuentra el dilatado ámbito de competencia constitucional del presidente, .pues el desempeño de las facultades que lo componen abarca: todos las ramos de la administración del Estada, susceptible de legislarse por el Congreso de la Unión en las térrni.nas que señala la Constitución, a los cuales nos referimos en el capítulo inmediato anterior.

Por otra parte, estimamos que el presidente, como supremo administrador del Estado, no tiene facultades, sin embargo, para implantar empresas o entidades paraestatales en ningún ramo de la administración pública, pues la

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atribución respectiva la tiene el Congreso de la Unión con las limitaciones a que aludimos con antelación en esta misma obra.

h) Facultad para expulsar extranjeros.

Esta facultad se contiene en el artículo 33 constitucional que ya estudiamos anteriormente, remitiéndonos a las consideraciones que al respecto expusimos.

i) Facultad expropiatoria

Esta facultad, prevista en el artículo 27 constitucional, incumbe al, presidente en su carácter de órgano supremo administrativo de la Federación y de gobernador nato del Distrito Federal. Nos abstenemos de tratar la importante temática que comprende la materia expropiatoria en atención a que las cuestiones que la componen las abordamos en nuestra obra. "Las Garantías Indiviiduales".

j) Facultades en materia agraria

En esta materia, el presidente es la suprema autoridad, incumbiéndole dictar las resoluciones definitivas, entre las que destacan las concernientes a dotaciones de tierras yaguas en favor de los núcleos de población que carezcan de estos vitales elementos naturales (fracs. X, XI, XII Y XIII del artículo 27 constitucional. El estudio de dicha materia, en la que incide la problemática más importante y añeja de México, corresponde desde el ángulo jurídico a la asignatura denominada "Derecho Agrario", cuya temática está íntimamente vinculada a la sociología y a la ciencia económica,

C. Facultades jurisdiccionales

Hemos afirmado insistentemente que el acto jurisdiccional se distingue del administrativo en que aquél persigue como finalidad esencial -y sin que en puridad procesal sea necesariamente una sentencia- la resolución de algún conflicto o controversia jurídica o la decisión de cualquier punto contencioso, objetivos a los que no propende el segundo. Por consiguiente, por facultades jurisdiccionales se entienden las que se confieren por el derecho a cualquier órgano del Estado para desempeñar la finalidad mencionada. Aunque la competencia constitucional del Presidente de la República esté integrada primordialmente con las facultades administrativas que hemos reseñado y comprenda también a las legislativas en los términos a que igualmente aludimos, incluye asimismo por modo excepcional facultades jurisdiccionales. Así, cuando se trata de cuestiones contenciosas por límites de terrenos comunales que se susciten entre dos o más núcleos de población, a dicho funcionario compete resolverlas en primera instancia según el procedimiento que prevé y regula la legislación agraria. Si la resolución presidencial no satisface a alguno de los poblados

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contendientes, el inconforme tiene el derecho de atacarla en segundo grado ante la Suprema Corte, sin perjuicio de su inmediata ejecución (Art. 27 constitucional, frac. VII).

Independientemente del caso que acaba de anotar, las resoluciones restitutorias de tierras yaguas, por su propia naturaleza teleológica, ostentan el carácter de actos jurisdiccionales que emite el presidente, índole de la que también pueden participar las resoluciones dotatorias si en el curso del procedimiento agrario respectivo, en la primera o segunda instancia, se planteó alguna cuestión contenciosa por los dueños, poseedores o propietarios de los predios sobre los que se finque la dotación. Huelga decir que la naturaleza jurisdiccional que en este supuesto presentan las resoluciones dotatorias es meramente formal y no excluye su carácter sustancialmente social, por entrañar la culminación de la primera etapa de la Reforma Agraria, que ha sido uno de los principales objetivos de la Revolución de 1910 y que aún no se logra cabalmente.