DERECHO

IDEAS GENERALES




Independientemente de su implicación dinámica, por "poder ejecutivo" suele entenderse el conjunto de órganos estatales en que éste se deposita o a los que se confía. Según esta indebida pero naturalizada concepción, el poder ejecutivo, como sistema orgánico jerarquizado, se encabeza por un funcionario denominado "presidente" o por un cuerpo colegiado que se llama "gabinete", que a su vez se encuentra presidido por un "primer ministro" en regímenes monárquicos o republicanos. Estas dos posibilidades fundan la dicotomía jurídico-política que se manifiesta en dos principales tipos estructurales del Poder Ejecutivo, o sean, el sistema parlamentario y el sistema presidencial, a los que nos referiremos brevemente.



A. Sistema parlamentario



Este sistema entraña una de las formas orgánicas de ejercicio del Poder Ejecutivo del Estado y su denominación obedece a la circunstancia de que es el mismo parlamento el organismo de cuyo seno surge la entidad que lo desempeña y que se llama gabinete, sin el cual el parlamentarismo no podría operar, pues como dice Newman "El parlamento no gobierna" ya que, refiriéndose al inglés, "ningún cuerpo de más de seiscientas personas lo puede hacer".



Para determinar los rasgos más o menos generales del sistema parlamentario, que en los regímenes jurídico-políticos que lo han adoptado presenta diferentes matices, se debe emplear el método inductivo tomando como caso específico el parlamentarismo inglés que ha sido considerado como el tipo prístino de dicho sistema. Como afirma el autor citado, en Inglaterra la "soberanía" del

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parlamento reside en la Cámara de los Comunes que es la que se compone con representantes de la nación. De esta Cámara emana el órgano ejecutivo que es un cuerpo colegiado llamado "gabinete" integrado por un número variable de funcionarios que se denominan "ministros", cada uno de los cuales tiene asignado un determinado ramo de la administración pública. Dicho cuerpo está presidido por un "primer ministro", quien goza de facultades discrecionales para disminuir o aumentar el número de miembros del gabinete y su órbita material de competencia según las necesidades del Estado. Aunque teóricamente y por una tradición de respeto a la corona el rey selecciona al primer ministro, esta atribución no es irrestricta, ya que la designación debe recaer en el jefe del partido que domine mayoritariamente en el parlamento. Esta limitación a la potestad real ha obedecido en la historia política de Inglaterra a la conveniente necesidad de que el rey acate la voluntad mayoritaria del cuerpo electoral expresada con ocasión de las elecciones de representantes populares, manifestada en sentido paralelo de dominar en el parlamento y de que el líder del partido triunfador sea el jefe del gabinete. Se advierte, en consecuencia, que el primer ministro es al mismo tiempo miembro del cuerpo parlamentario, jefe de la











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mayoría de representantes populares y jefe del citado órgano ejecutivo o de gobierno, cuyos integrantes también deben pertenecer al parlamento, siendo individual o colectivamente responsables ante éste.



Aunque a virtud de su numerosa composición humana el parlamento no puede gobernar, tiene reservadas, sin embargo, algunas funciones consistentes en representar la opinión popular, en el control financiero del Estado, en la adopción de las decisiones políticas fundamentales y en la expedición de las leyes, es decir, en el desempeño del poder legislativo. Fuera de este cuadro competencial, la actividad gubernativa reside en el gabinete, fungiendo el rey como órgano de equilibrio, muy relativo por cierto, para zanjar las crisis ministeriales que suelen presentarse.



Los rasgos generales del parlamento británico someramente descritos permiten, por inducción, señalar las características del sistema respectivo que pueden combinarse con bastante prolijidad en regímenes jurídico-políticos concretos, dando lugar a diferentes "parlamentarismos heterodoxo". Esas características las apunta con toda claridad Loewenstein y son las siguientes: a) identidad personal entre los miembros del gabinete y los del parlamento; b) el gobierno, encomendado al gabinete, "está fusionado con el parlamento y forma parte integral de éste"; c) el gabinete está presidido por un jefe llamado "primer ministro" que al mismo tiempo es miembro del parlamento y líder del partido que en éste domine; d) la subsistencia de un gabinete determinado y su actuación gubernativa dependen del respaldo -voto de confianza- de la mayoría parlamentaria y, a la inversa, la renuncia de los funcionarios que lo componen de la falta de apoyo -voto de censura- por parte de dicha mayoría; e) control recíproco entre el gabinete y el parlamento, en el sentido de que la dimisión de aquél puede provocar la disolución de éste o una nueva integración de dicho cuerpo gubernativo.



Ahora bien, aunque el mencionado tratadista considera que entre uno y otro cuerpo existe una colaboración "en la ejecución de la decisión política fundamental por medio de la legislación" y que, por ende, el sistema parlamentario entraña un régimen de "colaboración de poderes", estimamos, por nuestra parte, que en sustancia tal sistema implica una concentración del poder legislativo y del ejecutivo o administrativo en el parlamento. En efecto, éste es el depositario de la función legislativa, correspondiéndole al mismo tiempo la dirección política del Estado mediante la adopción de las medidas básicas y esenciales que juzgue convenientes, fungiendo el gabinete como su órgano de ejecución dentro de la necesaria autonomía administrativa de que debe gozar. Esta vinculación entre parlamento y gabinete es no sólo funcional sino orgánica, en cuanto que éste no es sino una especie de comité gubernativo de aquél, toda vez que se integra con individuos, denominados ministros, que forman parte del cuerpo parlamentario, el cual, además, puede provocar su deposición al retirarles su apoyo o confianza. En nuestra opinión no desvirtúa estas consideraciones la circunstancia de que en el sistema parlamentario, aparte del











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gabinete, exista el presidente o el rey, ya que generalmente ese alto dignatario no ejerce el gobierno del Estado sino que lo representa interior e internacionalmente, sin perjuicio de su intervención en casos anormales para conjurar alguna crisis política, principalmente a través de la disolución del parlamento. Creemos que la concentración funcional a que aludimos es la principal característica del parlamentarismo y no la colaboración de poderes de que habla Loewenstein, puesto que esta colaboración, como necesaria interdependencia de los órganos primarios del Estado, es imprescindible para el equilibrio gubernativo en todo régimen jurídico-político, incluyendo obviamente al presidencialista.



Con toda razón Robert G. Newman, a quien ya hemos citado, al referirse al sistema inglés dice: "El verdadero ejecutivo no es el rey sino el gabinete, aunque el gabinete sea más que esto", agregando que "La teoría expuesta por Montesquieu y repetida por otros, de que el genio del gobierno inglés consistió en la separación de poderes, es completamente falsa. La característica relevante del gobierno inglés consiste en la casi completa fusión de las funciones legislativa y ejecutiva; y el gabinete es el que realiza esta función y su trabajo."



Análoga idea expone Carl Schmitt al decir que "Montesquieu construyó en el siglo XVIll -por lo demás con plena conciencia de la inexactitud histórica y política- el ideal de la Constitución con división de poderes, a base de las situaciones constitucionales inglesas (Esprit des Lois, XI, 6). En realidad, continúa, había una estrecha vinculación entre gobierno y parlamento; así pues, lo contrario de una división." Con más claridad y énfasis el destacado constitucionalista mexicano Miguel Lanz Duret corrobora la preponderancia de la asamblea legislativa en los regímenes parlamentarios y la concentración en ella de los poderes legislativo y ejecutivo. La descripción que de los mismos formula es lo bastante elocuente para subrayar estos fenómenos. "Bagehot, el notable comentarista de la Constitución de Inglaterra, dice nuestro autor, y otros distinguidos escritores sostienen que el Ministerio sólo es en realidad una comisión del Parlamento, la más numerosa y la más importante de sus comisiones, pero al fin y al cabo integrada únicamente por miembros de las Cámaras dependientes directamente de éstas. Por consiguiente, puede decirse, según ese criterio, que en el gobierno parlamentario no existe verdaderamente la dualidad de poderes políticos en el Estado, sino que sólo hay la autoridad y el gobierno del órgano legislativo. Contra esta doctrina varios autores, principalmente Esmein y Duguit en Francia, sostienen la existencia de dos Poderes: El Presidente de la República y el Parlamento, y en Alemania Jellinek y Meyer hacen valer que la desaparición gradual del Ejecutivo en los gobiernos parlamentarios y la preponderancia creciente del Poder Legislativo son situaciones de hecho, pero que no descansan en ninguna construcción jurídica,







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sino que, por el contrario, las Constituciones que rigen en los Estados parlamentarios instituyen la dualidad de Poderes políticos independientes.



"La verdad es que dentro de las prácticas ya definitivamente establecidas y de los precedentes aceptados y confirmados constantemente en los países parlamentarios, si bien existe todavía una dualidad de Poderes, es obvio que éstos no sólo no son independientes ni iguales, sino que la orientación, la característica del régimen parlamentario hoy día es la sujeción, la absorción y el control absoluto del Ejecutivo por el Parlamento.



"Y aunque es verdad que en cada Estado existe un titular del órgano administrativo, que en teoría no puede ser revocado por las Cámaras Legisladoras, que tiene atribuciones determinadas y que pudiera decirse que hace uso de ellas y las ejercita tímidamente dentro de la Constitución, lo cierto es que ese titular del Poder Ejecutivo no gobierna no administra, ni ejerce influencia política directa sobre las Cámaras. A quien corresponden todos los actos de administración y de gobierno y la dirección política del país es al Gabinete, integrado por un número variado de miembros del Parlamento. A cada uno de ellos se encomienda el control de un departamento administrativo, estando dirigidos todos por uno de los jefes de partido más destacados, que se denomina Primer Ministro en Inglaterra y Presidente del Consejo de Ministros en Francia.



"Es también verdad que las Constituciones establecen que los miembros del Gabinete serán designados y revocados en los casos en que pierdan la confianza de las Cámaras por el Rey o el Presidente de la República; pero en realidad estas facultades corresponden al Parlamento, según las prácticas que se han establecido y que ya tienen el rango de ley porque jamás se dejan de cumplir. Nos referimos al hecho de que el Parlamento designa a los Ministros, toda vez que el Jefe del Estado no puede escoger a otros que a los que representen la mayoría, a los que tengan la jefatura del partido, o de los bloques predominantes en las Cámaras por lo tanto, no hay de su parte verdadera elección, sino únicamente aceptación de los candidatos que ofrece el Parlamento y que serán los únicos sostenidos por el mismo."

El tratadista argentino Germán Bidart Campos formula una sistemática enumeración de los atributos característicos del sistema parlamentario, afirmando al efecto lo siguiente: a) En el parlamentarismo hay dualidad de jefe de Estado y Jefe de Gobierno; el primero puede ser un rey o un presidente de república; el segundo es siempre el primer ministro, aunque se le llame de otro modo -por ejemplo canciller en Alemania Occidental-); b) El jefe del Estado es políticamente irresponsable. c) El poder ejecutivo -o 'el gobierno', como se llama en el derecho constitucional europeo (por ejemplo, constitución de Francia de 1958)- está a cargo de un gabinete, o ministerio, o consejo de ministros, presidido por el primer ministro. d) Este gabinete requiere el respaldo -es decir, la confianza- del parlamento. Cuando esa confianza le falta, el gabinete cae. La articulación de esta relación se produce a través de la responsabilidad política del gabinete ante el parlamento. e) Entre el poder ejecutivo -gabinete- y el parlamento existe coordinación y colaboración. /) En tanto el parlamento puede obligar a dimitir al gabinete -por voto de desconfianza que traduce la efectivización de la responsabilidad política que el segundo tiene ante el primero- el parlamento puede ser disuelto, en sus dos







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cámaras o en una sola, por el jefe del Estado. Es el restablecimiento del equilibrio: el parlamento controla al poder ejecutivo y puede hacerlo caer, pero el jefe del Estado -no el jefe del gobierno- puede disolver el parlamento. g) Los actos que cumple el jefe del Estado irresponsable políticamente, van acompañados del refrendo ministerial".

El tipo clásico de sistema parlamentario que brevemente hemos descrito difícilmente se registra en las estructuras jurídico-políticas de los Estados que se dice lo han adoptado, con excepción de Inglaterra. Esta circunstancia obedece a que sus caracteres generales son susceptibles de matizarse prolijamente hasta el extremo de sustituirlo por el sistema presidencialista o por regímenes híbridos. en que se combinan los atributos de uno y de otro. Para corroborar este aserto basta recordar que Duverger alude a diferentes especies de parlamentarismo, tales como el clásico, el de tipo orleanista y el desequilibrado. El primero lo peculiariza por el dualismo del ejecutivo -jefe de Estado y gabinete ministerial-, minimización .de dicho jefe (rey o presidente) y equilibrio entre los poderes del gabinete y del parlamento; el segundo, dentro del que clasifica al régimen de la Constitución de Weimar, lo considera como un sistema "de transición entre la monarquía limitada y el régimen parlamentario clásico" en que el jefe de Estado conserva ciertas prerrogativas que pueden ser de tal modo importantes que configuren un sistema presidencialista como sucedía en dicha Constitución; y el tercero lo distingue por la preponderancia del gobierno sobre el parlamento o de éste sobre aquél. No cabe duda de que el señalamiento do los "tipos heterodoxos" de parlamentarismo puede empíricamente remontarse ad infinitum mediante una caprichosa mezcla de atributos de dicho sistema y del presidencialista, según dijimos, labor que se antoja intelectualmente estéril. El mismo Duverger estima que "no todo régimen donde haya un parlamento es un régimen parlamentario en el sentido técnico del término", ya que, conforme a su pensamiento, "Se llama régimen parlamentario a un sistema político basado sobre la colaboración de poderes donde el ejecutivo está dividido en dos elementos: un jefe de Estado y un gabinete ministerial, que es responsable ante el parlamento", responsabilidad que caracteriza "esencialmente" a dicho régimen. y Ya hemos advertido que en nuestro concepto, esa "colaboración de poderes" no es atributo del sistema parlamentario clásico, como el que funciona en Inglaterra, por la sencilla razón de que tal fenómeno no existe en el citado sistema, sino el de concentración funcional localizada en el parlamento, del que el gabinete no es sino un cuerpo gubernativo que brota de su seno y cuyos miembros, los ministros, están sometidos a él. La













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colaboraclón, en puridad lógica, sólo puede existir entre dos o más órganos que se encuentren en una situación de igualdad, o sea, que no haya ninguna dependencia de unos respecto de los otros, es decir, que no se vinculen jerárquicamente de superior a inferior de tal manera que entre ellos se observe un respeto recíproco. El hecho de que un órgano esté subordinado a otro en cuanto a la integración y permanencia del elemento humano que lo personifique, elimina toda posibilidad de colaboración en el sentido político del concepto, aunque etimológicamente pueda calificarse con ese vocablo la prestación de un servicio.



B. Sistema presidencial



Este sistema diverge marcadamente del parlamentario atendiendo a los principios contrarios que a uno y otro caracterizan. En el sistema presidencial el Poder Ejecutivo, como función pública de imperio, radica, por lo general, en un solo individuo denominado "presidente". Los elementos que constituyen la tónica del mencionado sistema son susceptibles de normarse diversamente en cada régimen jurídico-político concreto que lo haya adoptado en su correspondiente Constitución. Importaría una tarea demasiado extensa, sujeta al riesgo natural de quedar incompleta, la alusión y el comentario de todas las variantes que el sistema presidencial puede presentar en cada Estado particular históricamente dado, puntos que, por lo demás, pertenecen al ámbito de estudio del Derecho Constitucional comparado. Sin embargo, trataremos de describir en una semblanza teórica general los lineamientos básicos que peculiarizan al presidencialismo como denominadores comunes de este sistema, sin la pretensión de señalarlos exhaustivamente ni de examinarlos en su diversificación dentro de estructuras constitucionales distintas y concretas. En nuestro concepto, los principios que establecen esos lineamientos son los que a continuación enunciamos someramente.



a) El titular del órgano supremo en quien se deposita el Poder Ejecutivo, es decir, la función administrativa del Estado, deriva su investidura de la misma fuente que nutre la integración humana del parlamento o congreso, o sea, la voluntad popular. En la teoría democrática es esta voluntad, como ya lo afirmamos en una ocasión anterior, el origen de los titulares de los órganos primarios del Estado. Por consiguiente, si en un sistema presidencial el titular del órgano administrativo o ejecutivo supremo de la entidad estatal proviene jurídicamente de dicha voluntad como expresión mayoritaria de la ciudadanía, puede sostenerse válidamente que el mencionado sistema articula con más autenticidad la democracia que el parlamentario, pues en éste la asamblea de representantes populares concentra las funciones legislativa y ejecutiva, ejerciendo esta última mediante decisiones fundamentales que debe observar el gabinete, cuyos integrantes forman parte de ella y cuya permanencia está condicionada al respaldo que la propia asamblea les brinde, según afirmamos.















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En el sistema presidencial, por lo contrario, ninguno de esos signos de supeditación al congreso o, parlamento se registra, pues el titular del órgano administrativo supremo del Estado asume su investidura por la voluntad mayoritaria del pueblo en elecciones directas o indirectas; y aunque pudiere darse el caso de que dicho titular sea designado por la asamblea legislativa, ésta carece de facultad para de ponerlo mediante el retiro de su "confianza", elemento que es distintivo de los regímenes parlamentarios. En otras palabras, aunque el órgano legislativo tenga la potestad de nombrar al presidente, la permanencia de éste no está subordinada a la decisión parlamentaria o congresional por el simple hecho de que la asamblea le pierda la confianza y le formule un voto de censura, situación que debe entenderse sin perjuicio de la deposición de dicho alto funcionario por la responsabilidad jurídica en que pueda incurrir.



b) Si al presidente se le confía la función administrativa como supremo órgano ejecutivo del Estado, al mismo tiempo se encuentra investido con la necesaria facultad de nombrar a sus inmediatos colaboradores para la atención y despacho de los diversos ramos de la administración pública; y como él es personalmente responsable ante la nación de su gestión gubernativa, paralelamente tales colaboradores asumen responsabilidad directa ante el propio alto funcionario. Por tanto, la responsabilidad presidencial no sólo es el motivo que justifica dicha facultad de nominación, sino la consiguiente atribución de remover libre y discrecionalmente a sus mencionados colaboradores cuando lo juzgue oportuno, conveniente o necesario para los intereses del Estado y la buena marcha de su gobierno.



c) Los colaboradores más cercanos o inmediatos del presidente no son, en puridad, ministros como en el régimen parlamentario, sino secretarios de Estado, ya que fungen como auxiliares suyos en los distintos ramos de la administración pública. Entre tales secretarios y el congreso o parlamento no hay ninguna relación jurídico-política directa, como contrariamente sucede en el parlamentarismo, ya que el único responsable del gobierno en todos sus aspectos es el presidente.



d) En un sistema presidencial no hay un consejo de ministros cuya composición, situación y competencia se parezcan a los del gabinete en el régimen parlamentario. Este atributo se funda en el hecho de que los secretarios de Estado derivan su nombramiento y mantienen su permanencia en el cargo respectivo por determinación presidencial, sin que puedan formar un cuerpo decisorio y ejecutivo distinto y hasta potencialmente opuesto al presidente,









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aunque pudiesen integrar un mero órgano de consulta y orientación en las tareas trascendentales de la gestión presidencial. Suponer que los secretarios de Estado pudiesen crear un órgano diverso del presidente en cuanto a las funciones decisoria y ejecutiva, que no puedan ser removidos libremente por este alto funcionario y que tuviesen facultades para vetar las resoluciones presidenciales, implicaría implantar un sistema diferente del presidencialismo que se aproximaría al régimen parlamentario, si tales secretarios fueren designados y depuestos por el congreso y si el conjunto de ellos compusiese un cuerpo similar al gabinete.



e) La representación interna y externa del Estado corresponde obviamente al presidente en el sistema respectivo. Por ello, a este funcionario se le suele designar con el nombre de "jefe de Estado", expresión que no guarda ningún nexo con el término "dictador", "autócrata" o "tirano". Como jefe de Estado, al presidente incumbe la dirección de la política nacional e internacional mediante la adopción de las decisiones, normas de conducta y medidas fundamentales que considere pertinente, siendo el único responsable de sus resultados, repercusiones y consecuencias. Como autoridad administrativa suprema del Estado, al multicitado funcionario compete asimismo la planeación de las actividades socioeconómicas que deban desarrollarse en beneficio del pueblo, así como la implantación de los sistemas, medios y métodos para afrontar su problemática, satisfacer sus necesidades y elevar sus niveles de vida. En un auténtico sistema presidencial, a ningún otro órgano corresponde la realización de esas tareas en la vía administrativa, sin que tal exclusividad entrañe la falta de colaboración de los secretarios de Estado y de asistencia o asesoría jurídica, técnica y científica, ni signifique que en ciertos casos, que varían según las estructuras constitucionales de cada entidad estatal, las resoluciones presidenciales no deban ser controladas por el congreso o parlamento.



f) Es evidente que en el sistema presidencial instaurado dentro de un régimen democrático, el presidente no es titular de la facultad legislativa, es decir en él no reside la función pública de imperio que consiste en la creación de normas jurídicas abstractas, impersonales y generales llamadas "leyes". La ausencia de dicha facultad no es, desde luego, absoluta o inexcepcional, por el presidente en casos específicos sí está legitimado constitucionalmente para desempeñar dicha función, así como para colaborar en el proceso de forma legislativa. Suponer que el presidente estuviese investido por modo general, la facultad de elaboración legal equivaldría a permitir el rompimiento esencial del régimen democrático y su sustitución por la autocracia.



g) Por otra parte, el presidente debe tener asignado un amplio ámbito), atribuciones constitucionales y legales para que esté en condiciones de (empeñar las importantes y trascendentales funciones de gobierno que encomendadas dentro del sistema respectivo. Esas atribuciones deben con primordialmente a la función administrativa o ejecutiva del Estado, ya que se supone que el presidente, por el contacto permanente que debe tener la realidad socioeconómica y por el conocimiento de la misma que ese entraña, es el mejor capacitado para afrontar la diversificada problemática del país y tomar las medidas y resoluciones idóneas con la colaboración











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jurídica, técnica y científica necesaria que requieren las actividades gubernativas en el Estado contemporáneo. Para atender y solucionar los múltiples y complicados problemas de la existencia vital de un pueblo, que en muchas ocasiones exigen medidas oportunas y expeditas, aunque nunca inconsultas, se requiere un ejecutivo fuerte y ágil con la debida competencia jurídica para desempeñar las ingentes labores administrativas que le incumben. El régimen parlamentario, en que comúnmente opera el bipartidismo político y hasta el pluripartidismo, en muchas ocasiones es inadecuado para la acción gubernativa que reclama el funcionamiento cada vez más intenso y complejo del Estado moderno. Un órgano deliberante, como es el congreso parlamentario, no tiene la presteza necesaria para afrontar la realidad dinámica que en efervescencia va creando multitud de problemas que deben atacarse con decisiones que no sean asunto de apasionadas discusiones que aplazan nocivamente el remedio eficaz para una situación conflictiva.



La centralización de la acción gubernativa en el presidente por los motivos enunciados, no implica que este funcionario pueda actuar sin control alguno por parte del congreso, pues como dice el afamado jurisfilósofo italiano Jorge del Vecchio "la función ejecutiva del Estado comprende muchas especies de actividades, por lo que puede afirmarse que a la administración le corresponde toda la actividad estatal, con excepción de la legislación y de la jurisdicción", agregando que "la función administrativa debe desenvolverse en todos los casos con subordinación a las leyes y que "Esa conformidad con las leyes debe poder ser controlada por los órganos judiciales." En efecto, admitir el supuesto contrario equivaldría a convertir al presidente en un dictador y a hacer inútil y nugatoria la asamblea legislativa, llámese congreso o parlamento. La amplitud, variedad y diversidad cualitativas y cuantitativas que deben caracterizar el cuadro de atribuciones presidenciales no deben paralelamente significar arbitrariedad ni conversión del presidente en un órgano incontrolado, adjetivo éste que repugna a todo régimen democrático. Huelga decir, además, que por imperativos inherentes a la juridicidad, que es uno de los más importantes elementos de la• democracia, las dilatadas facultades presidenciales deben estar previstas en la Constitución y desarrolladas en la legislación secundaria. Por otra parte, no es inútil recordar que por exigencias de tipo pragmático propias de la dinámica del Estado contemporáneo, esas facultades constitucionales y legales deben conferir al presidente amplia discrecionalidad, que no arbitrariedad, en la emisión de los actos decisorios en que su ejercicio desemboca. Aunque el presidente desempeñe el Poder Ejecutivo entendido como función de cumplir y hacer cumplir las leyes, su actividad también es destacadamente administrativa y ésta, como gestión, promoción, tutela y superación de los intereses públicos, sociales y económicos de la nación, no podría desenvolverse con la ductilidad que su misma naturaleza requiere sin las facultades discrecionales de que jurídicamente debe gozar dicho alto funcionario del Estado. En otras palabras, el presidente no debe ser ejecutor automático o un aplicador frío y escueto de los ordenamientos legales y de las















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disposiciones constitucionales, sino un hábil gobernante que, dentro del ámbito competencial en que debe actuar, decrete las medidas adecuadas para resolver la extensa y complicada problemática que la existencia y la vida del pueblo presentan, para atender con atingencia las cuestiones y necesidades que la administración pública suscita y plantea en sus diferentes ramos y para planificar la actividad gubernativa sobre ideas y tendencias claras y verticales, cuya realización redunde en un diversificado beneficio colectivo.



Fácilmente se comprende que las trascendentales tareas que se acaban de esbozar requieren un "poder ejecutivo" –en un sentido orgánico- fuerte y compacto que funcione dentro de un amplio marco de atribuciones jurídicas de muy variado contenido social, económico y político. Tal requerimiento sólo es posible en un sistema presidencial unipersonal, o sea, en el que el Poder Ejecutivo o administrativo, como función pública, resida en una sola persona, llamada presidente, auxiliada por funcionarios que ella misma nombra y remueve libremente, es decir, los secretarios de Estado, según indicamos con anterioridad.



h) Indiscutiblemente, en un sistema presidencial el predominio gubernativo corresponde al órgano ejecutivo supremo. En el dilatado ámbito de la administración pública del Estado, él es quien concentra todas las facultades que ejerce directa y personalmente o por conducto de autoridades subordinadas de diferente categoría y competencia material, colocadas en una relación jerárquica. Lo que impide que dicho sistema degenere en autocracia es la necesaria sustracción de las funciones legislativa y jurisdiccional de ese extenso ámbito, sin perjuicio de que excepcional o temperamentalmente el presidente intervenga en ellas. Sin esa sustracción, que hace pervivir el principio llamado de "separación de poderes", el sistema presidencial absorbería la democracia al extremo de eliminada. Además, y según lo hemos advertido, esta forma de gobierno, aunque permita el predominio del presidente, rechaza la falta de control de la actividad presidencial, es decir, que dentro del régimen democrático el ejecutivo predominante no debe ser un ejecutivo autocrático e incontrolado, pues merced al consabido principio, incumbe a los órganos legislativos y judiciales del Estado, dentro de su respectiva esfera competencial, el desempeño de la actividad de control. Sin embargo, el sistema presidencial así demarcado por el orden constitucional puede involucionar degenerativamente hacia presidencialismo político de carácter fáctico si los titulares de los órganos controladores abdican indigna y vergonzosamente de las facultades con que están investidos; y por un comportamiento adulatorio, conformista o pasivo, erigen al presidente en un ser casi infalible, dispensador de gracias y favores, o en un émulo de Júpiter cuyos resentimientos pueden significar los rayos que arruinen el porvenir de los que están enfilados en eso que se llama "carrera política" y en la que desgraciadamente cuenta todo más que la popularidad y las calidades "no políticas" de los interesados.



En corroboración a estas últimas apreciaciones, es pertinente transcribir las palabras de don Daniel Cosío Villegas, el más destacado politólogo mexicano, quien al aludir al presidencialismo en nuestro país, subraya la supeditación del













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poder legislativo al poder ejecutivo unipersonal y la abdicación táctica voluntaria y consciente de los diputados y senadores para desempeñar las facultades de control que la Constitución les encomienda sobre la actuación del Presidente. "Teóricamente, dice, la subordinación del poder legislativo al Presidente es explicable, pues la mayoría parlamentaria está compuesta de miembros del partido oficial, cuyo jefe supremo es el Presidente de la República, aun cuando formal y abiertamente no aparezca como tal. La verdadera razón, sigue aseverando don Daniel, sin embargo, es de otra naturaleza. Los candidatos a diputados y senadores desean en general hacer una carrera política, y como el principio de la no reelección les impide ocupar el mismo lugar en el Congreso por mucho tiempo, se sienten obligados a distinguirse por su lealtad al Partido y al Presidente para que, después de servir tres años como diputado, puedan pasar en el senado otros seis, y de allí, digamos, otros tantos de gobernadores de sus respectivos estados o alcanzar un puesto administrativo importante. Esto quiere decir que después de los tres años de su mandato, el porvenir de un diputado no depende en absoluto de los ciudadanos de su respectivo distrito electoral, sino del favor de los dirigentes del Partido y en última instancia de la voluntad presidencial." Concluye Cosío Villegas, como consecuencia lógica de sus anteriores afirmaciones, que "Todos estos hechos, y varios otros que podrían agregarse, nos explican de un modo cabal el papel deslucido que viene desempeñando en el escenario político nacional el poder legislativo desde hace por lo menos treinta años."



Por nuestra parte, consideramos que las opiniones de tan famoso historiador y politólogo están impregnadas de innegable razón, pues se basan en la observación de la realidad política de México, la cual manifiesta la subordinación táctica del Congreso de la Unión al Presidente en el ámbito federal, y la de las legislaturas locales a los gobernadores de los Estados. La causa de este antidemocrático fenómeno no es evidentemente jurídica, sino humana, teniendo como presupuesto la estructura política dentro de la que desde hace varias décadas viene funcionando en México el sistema gubernativo, que opera en varios aspectos al margen de la Constitución, de la que sólo respeta sus formas. Estas apreciaciones críticas, sin embargo, no implican que entre el poder legislativo y el Presidente deba haber una tajante separación, la cual sería nefasta para la buena marcha de la administración pública del país y que, por lo demás, está lejos de autorizar nuestro orden constitucional. Entre ambos poderes, orgánicamente considerados, debe haber una colaboración interdependiente para la consecución de los más altos fines sociales, políticos, económicos y culturales que persigue el Estado en beneficio de las grandes mayorías populares. Pero una cosa es esa colaboración, sin la cual dicha teleología sería imposible, y otra muy distinta la sumisión de los miembros integrantes del Congreso de la Unión al Ejecutivo federal, cuyo depositario unipersonal, el Presidente de la República, actúa, merced a ella, sin ningún control, llegando esta situación al extremo de que ninguna medida que dicho alto funcionario adopte, por más lesiva que se suponga para el país, pueda ser objetada, y mucho menos censurada, por la mayoría aplastante de diputados y senadores, precisamente por los motivos que señala Cosío Villegas, y los cuales han determinado, según él, que México sea "la única república del mundo que se da el lujo de ser gobernada por una monarquía sexenal absoluta".







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i) Los atributos que configuran jurídicamente al sistema presidencial los establece claramente la Constitución mexicana de 1917. Así, el Presidente de la República es elegible directamente por la voluntad popular mayoritaria (Art. 81); el Poder Ejecutivo Federal se deposita en un solo individuo, quien libremente puede designar y remover a sus colaboradores más inmediatos llamados secretarios de Estado (Art. 89, frac. II); y el conjunto de atribuciones constitucionales con que está investido le asigna el papel trascendental de ser el supremo administrador público, el representante del Estado Mexicano y el responsable directo ante el pueblo. La esfera de sus facultades jurídicas es tan extensa que abarca todos los ramos administrativos que se conjugan y compenetran en la compleja vida de la nación, sin que, por otra parte, su actuación gubernativa esté exenta de limitaciones impuestas por el régimen de juridicidad que caracteriza a la democracia ni libre de los necesarios controles legislativos y jurisdiccional, entre estos últimos el juicio de amparo, institución que analizamos con la exhaustividad que su enorme importancia requiere en la obra especializada que desde hace más de diez lustros dimos a la luz pública y que en cada edición procuramos actualizar y profundizar.



México siempre ha estado estructurado constitucionalmente dentro del sistema presidencial, salvo los breves interregnos monarquistas a que ya nos hemos referido; pero a pesar de que la actuación del presidente ha tenido las limitaciones y controles mencionados en el terreno estrictamente jurídico, políticamente los personajes que con legitimidad o sin ella han ocupado la presidencia en el transcurso de nuestra historia se han arrogado tal poder contra derecho, que durante su breve o prolongada permanencia en tan disputado cargo han actuado o pretendido actuar como verdaderos autócratas, situación que ha proyectado internacionalmente una desfavorable imagen de nuestro país, no obstante que sus estructuras constitucionales pueden rivalizar ventajosamente con las extranjeras. El desajuste entre la normatividad jurídica y la realidad política del país, característico de los pueblos en desarrollo como el mexicano, ha obedecido a multitud de factores sociales, económicos, culturales y aun étnicos que la sociología y la antropología han estudiado profusamente, los cuales, en una interacción espontáneamente combinada, han provocado lo que en lenguaje moderno se denomina "falta de politización" que reconoce como causa la ausencia de madurez cívica de gobernantes y gobernados. La disociación entre estos dos mundos, el del deber ser y el del ser, en lo que concierne al presidencialismo mexicano, ha originado, en el primer ámbito, un verdadero sistema jurídico presidencial, y en el segundo, una cadena de pequeños y grandes tiranos, cuyos últimos eslabones, para ventura de nuestro pueblo, ha tiempo desaparecieron para dar lugar a la paulatina integración de la forma y la materia en la vida política de México que nos acerque cada vez más a la actualización de la verdadera democracia, despojada del histrionismo que hemos padecido.