DERECHO

El criterio que debe fundamentar la clasificación de estos dos principales tipos de formas estatales debe consistir en una base diferente de la que brinda Burdeau, debiendo advertir que en nuestra opinión únicamente existen dos formas de Estado: la unitaria, mejor denominada central y la federal. Algu¬nos autores, como Hauriou, hablan también de "uniones de Estados", de carácter personal -cuando "dos monarquías se colocan bajo la dependencia de un mismo monarca" -y de carácter real, que generalmente proviene de un tratado. Dichas "uniones" no merecen el calificativo de "formas de Estado", toda vez que no dan nacimiento a un Estado distinto de los que se unen por modo personal, o real, pudiendo subsumirse, según el grado de descentraliza¬ción o centralización, en el tipo "Estado federal" o en el de "Estado unitario", sin perjuicio de que impliquen una confederación, que tampoco es forma es¬tatal.

Respecto de este tópico, Kelsen expresa que: "Las dos formas fundamentales a las que se pueden reducir todas las llamadas 'uniones de Estados' son el Estado federal y la confederación, advirtiendo que damos al concepto de confederación un sentido más amplio del que generalmente se le atribuye, incluyendo en dicho concepto tanto las 'uniones' (en sentido estricto), como las relaciones de protec¬torado y vasallaje ... " Por otra parte, para dicho autor no existe diferencia esencial, sino de grado, entre el Estado federal y la confederación, según sea mayor o menor la centralización o la descentralización. "En ambos casos, dice, se trata de comunidades jurídicas cuyo ordenamiento consiste en normas válidas sobre todo el territorio y en normas vigentes tan sólo en ciertas partes del mis¬mo; advirtiendo que la extensión y la importancia de los objetos que son regula¬dos por las primeras, es decir, por las normas centrales, es mayor que la impor¬tancia y extensión de las materias reguladas por las normas locales; de modo que el orden jurídico vigente en la totalidad de un territorio y el conjunto de todos los órdenes parciales recibe, en un caso, el nombre de 'Estado' -induda¬blemente, debido al grado de centralización-, mientras que en el otro se llama 'confederación' de Estados. Aparte de esta distinción, entran en juego otros momentos formales, de organización técnica, los cuales, sin embargo, no pueden aportar ninguna diferenciación ulterior entre la confederación y el Estado fede¬ral y no suministran, lo mismo que el primer criterio, más que una diferencia gradual, en modo alguno fundamental entre ambas clases de uniones."

El célebre jurista vienés es aún más explícito y reiterativo de la tesis de que entre el Estado federal y el Estado unitario (central) no hay diferencias

esenciales, sino que ambas formas divergen en cuanto al grado de descentraliza¬ción, siendo más acentuada ésta en la primera que en la segunda. "Lo único que distingue, dice, a un Estado unitario dividido en provincias autónomas de un Estado federal, es el grado de descentralización. y así como el Estado federal se distingue de un Estado unitario sólo por un mayor grado de descentralización, del mismo modo se distingue una confederación internacional de Estados de un Estado federal. En la escala de la descentralización, el Estado federal ocupa un lugar intermedio entre el Estado unitario y una unión internacional de Estado. El Estado federal presenta un grado de descentralización que es todavía compa¬tible con una comunidad jurídica constituida por el derecho nacional, esto es, con un Estado, y un grado de centralización que ya no es compatible con una comunidad jurídica internacional, es decir, con una comunidad constituida por el derecho internacional."

En el Estado unitario existe lo que en doctrina constitucional se llama homo¬geneidad del poder. Este elemento implica que, en cuanto a las funciones le¬gislativa y administrativa, no existen órganos distintos que autónomamente las desempeñen. Así, en dicho tipo de Estado existe un solo órgano que dicta las le¬yes sobre cualesquiera materias con vigencia espacial en todo su territorio, siendo sus destinatarios, a guisa de obligado, todos los individuos y grupos de diferente índole que en él existan y actúen. En otras palabras, en un Estado unitario no existe la dualidad de ámbitos competenciales en lo que a la fun¬ción legislativa concierne, sino una unidad legal en los términos que acabamos de expresar. Por cuanto a la función administrativa, los gobernantes de las di¬visiones político-territoriales en que se organiza el Estado unitario, dependen del ejecutivo central, sin que aquéllos deriven su investidura de ninguna elección popular directa o indirecta.

No está por demás hacer la observación de que en el Estado unitario opera el fenómeno de la descentralización funcional en lo que atañe a la actividad administrativa y jurisdiccional. Dicho de otra manera, un Estado unitario no es monolítico, ya que por la presión de necesidades de diferente naturaleza su territorio suele dividirse política y administrativamente en circunscripciones que se denominan "departamentos" o "provincias", y cuyo gobierno se enco-mienda, en lo que respecta a la primera de las funciones citadas, a órganos subordinados al órgano central, y por lo que toca a la segunda de dichas fun¬ciones, la impartición de justicia se confía a autoridades judiciales dentro de un sistema de competencia territorial.

La descentralización funcional de que acabamos de hablar no llega al grado de autonomía en lo que a las tres funciones estatales concierne. Este último elemento, según veremos, es lo que distingue al Estado unitario del Estado fe¬deral, distinción que, según puede fácilmente advertirse, no es esencial.

Mutatis mutandis, Prélot señala análogas diferencias entre el Estado unitario y el Estado federal, al establecer las características sustanciales del primero, mis¬mas que concibe de la siguiente manera: a) "La organización política es única

porque consta sólo de un aparato gubernamental que lleva a cabo todas las funciones estatales. También el ordenamiento constitucional es único. b) La organización política abarca una colectividad unificada considerada globalmen¬te, sin tomar en consideración las diferencias individuales o corporativas. Las decisiones de los gobernantes obligan a todos los nacionales de un modo igual (homogeneidad del poder). c) La organización política cubre todo el territorio estatal de un modo idéntico, o sea, sin reconocer diferencias entre las distintas entidades locales.

En conclusión, si entre el Estado unitario -central- y el Estado federal no existen sino diferencias en cuanto al grado de centralización ó descentrali¬zación en que se desenvuelven sus respectivas estructuras gubernativas, el cri¬terio para distinguir esas dos formas estatales hay que buscarlo, a nuestro en¬tender, en la génesis de la entidad estatal federal. Ahora bien, si la creación de un Estado federal no responde al proceso histórico-político que reseñaremos a continuación, aunque exista como forma estatal declarada en la Constitución, su diferencia con el Estado central o unitario dependerá de los grados de au¬tonomía de las respectivas estructuras gubernativas, según lo hemos dicho coincidiendo en ese punto con Kelsen.