DERECHO

1.- LA ACCIÓN PÚBLICA EN EL ÁMBITO ECONÓMICO:




1.1.- LA CONSTITUCIÓN ECONÓMICA Y FINANCIERA DEL ESTADO ESPAÑOL:



Todo el mundo acepta sin ninguna objeción que la Constitución Española constituye la norma jurídica fundamental suprema, que atribuye, organiza y controla el poder político, es decir, la ordenación jurídica superior de toda comunidad política y de toda la sociedad, pero ¿contiene la Constitución, como norma fundamental, principios y normas que ordenen el mundo económico?, la realidad económica es, en esencia, un problema de poder.



La realidad económica tiene relación con la realidad política, de tal forma que todo sistema económico ha de estar basado en un conjunto de directrices y principios que sean unánimemente aceptados por los agentes económicos, lo contrario supondría un caos.



En nuestro ordenamiento jurídico existen previsiones institucionales relativas al desarrollo de los aspectos económicos que conforman lo que podríamos denominar la constitución económica. Según el profesor García Pelayo, se entiende por constitución económica “las normas básicas destinadas a proporcionar el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad económica, o dicho de otro modo, para el orden y el proceso económico”.



La existencia de esta constitución económica ha sido reconocida por el Tribunal Constitucional en su doble dimensión: estática y dinámica, entre otras por la sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 1/82.



En cuanto a los elementos para entender la existencia de la Constitución económica, vamos a considerar los siguientes:



Estado social como fundamento de la constitución económica.



Declaraciones constitucionales de principios.



Principios rectores de la política económica e intervención pública.



Reconocimiento de los Derechos individuales de carácter económico.



Principio de orden económico y de unidad de mercado.



A) Estado social como fundamento de la constitución económica:



Todo el reconocimiento que se hace en la Constitución a los aspectos sociales se relacionan con una correspondiente repercusión económica. La configuración del estado del bienestar en los países europeos desde la 2ª Guerra Mundial, en cuanto sistema de máxima preocupación pública por el bienestar social, implica un reconocimiento político-social que supone la garantía de determinadas prestaciones a cargo de los poderes públicos para una satisfacción más completa de los deseos y aspiraciones ciudadanas.



El paso del estado democrático liberal al estado social y democrático pone, en primer plano de la preocupación constitucional, no tanto la previsión de un sistema democrático de representación de la voluntad política de los ciudadanos cuanto una vez asegurado y mantenido éste, sino la regulación de mecanismos que permitan articular la realidad socio-económica.



Todo ello, además, debe plantearse bajo el imperio de la ley, constitutivo del estado de derecho, fenómeno que ha de alentar en todas las concepciones sobre la posibilidad y sobre el contenido de un derecho público económico y, en general, de un derecho constitucional económico.



Junto a esta concepción de estado social, los preceptos que forman nuestra constitución económica pueden ser clasificados en tres grandes grupos:



Declaraciones constitucionales de principios en el ámbito económico.



Concreción de estos principios.



Reconocimiento de derechos individuales de contenido económico.



Declaración constitucional de principios: A lo largo del texto constitucional, se formula las intenciones que van a determinar, muy concretamente, las posibilidades de evolución y desarrollo del sistema económico, por cuanto estos principios se plasman en la imposición a los poderes públicos de determinadas actividades que deben realizar obligatoriamente y de ciertas limitaciones sustanciales en la realización de éstas.



En el preámbulo de la Constitución Española se señala que la nación española proclama su voluntad soberana de consolidar un estado de derecho que asegure el progreso y el imperio de la ley. Se trata de procurar que se asegure a todos una digna calidad de vida.



Además, en el Título Preliminar (artículo 1.2), se afirma que España se constituye en un estado social y democrático de derecho propugnando, como valores superiores al ordenamiento jurídico, la justicia e igualdad. Así, desde los principios que el estado sea un estado social implica que los poderes públicos deban orientar su actuación de cara a la consecución de unos objetivos sociales y que el estado, al intentar alcanzar estos objetivos, actúe conforme a los procedimientos previamente establecidos.



Los objetivos, anteriormente mencionados, vienen enmarcados, además, en el artículo 9.2 de la Constitución Española, cuando encomienda a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad e igualdad sean reales y efectivas, esto es, realizar las actividades necesarias positivamente dirigidas a la plena efectividad real de la libertad real y la igualdad, reconociendo, además, la existencia y necesaria protección de legítimos intereses, no sólo individuales, sino también colectivos. Así, la Constitución Española señala como objetivo que los poderes públicos deben eliminar los obstáculos para que la igualdad sea real y efectiva y se eliminen aquellos condicionantes que la dificulte.



B) Principios rectores de la política económica e instrumentos de intervención públicos:



La decisión de nuestro constituyente, definida genéricamente en los artículos citados, se va proyectando sucesivamente en multitud de mandatos, cada vez más concretos, que se hacen a los poderes públicos, de manera que nosotros encontraremos en la Constitución Española estos mandatos, tanto en el Capítulo III (Título I), como en el Capítulo VII.



Junto a éstos, están los del Capítulo VII (artículos 128 a 136), que se titulo Economía y Hacienda, y que establecen los fundamentos organizativos de los más importantes instrumentos que se ponen a disposición de los poderes públicos con referencia directa a lo económico. Así, el artículo 130 se refiere a que los poderes públicos atenderán a la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos y, en particular, de la agricultura, ganadería, pesca, artesanía, a fin de equiparar el nivel de vida de todos los españoles.



1.2.- LOS DERECHOS INDIVIDUALES ECONÓMICOS:



Nuestra Constitución reconoce un sistema de derechos individuales de carácter económico que pueden ser tomados en cuenta para describir el contenido de la constitución económica por tener contenido económico o estar en relación con las facultades económicas.



La característica general de todos ellos es que en ningún caso se trata de derechos incondicionales, sino que su ejercicio debe realizarse en determinadas condiciones y de acuerdo con los principios y procedimientos que establezcan las leyes.



Se pueden destacar los siguientes derechos.



Derecho a elegir libremente la residencia, circular por el territorio español y salir libremente de España (artículo 19 de la Constitución Española).



Derecho a la libre sindicación y a la huelga (artículo 28 de la Constitución Española).



Derecho a la propiedad privada y a la herencia (artículo 33 de la Constitución Española).



Derecho al trabajo, a la libre elección de profesión y a una remuneración suficiente (artículo 35 de la Constitución Española).



Derecho a la negociación colectiva (artículo 37 de la Constitución Española) entre los representantes de los trabajadores y empresarios, así como el derecho a adoptar medidas de conflicto colectivo.



Derecho a la libertad de empresa en el marco de una economía de mercado (artículo 38 de la Constitución Española). Este derecho tampoco es un derecho incondicionado por cuanto se establece la necesitad de que los poderes públicos garanticen y protejan el ejercicio de la libertad de empresa, junto con la defensa de la productividad y de acuerdo con las exigencias de la economía general y de la planificación económica.



1.3.- PRINCIPIO DE UNIDAD DEL ORDEN ECONÓMICO Y UNIDAD DE MERCADO:



Con independencia del problema que puede plantearse para la identificación de las materias con un contenido económico, lo cierto es que las Comunidades Autónomas ostentan una serie de competencias sobre materias de naturaleza eminentemente económica o de gran repercusión en la economía. Así, en la Constitución se señala que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en varias materias económicas. En desarrollo de esta previsión constitucional, los estatutos de autonomía asumieron, por cada Comunidad Autónoma, aquellas competencias que la Constitución Española les permitía. Ello no significa quiebra alguna del principio de unidad de orden económico, ya que nuestro sistema parte de un carácter unitario de la economía de mercado. Esto es así porque son los mismos principios económicos y los mismos derechos individuales económicos que los que se reconocen en todo el territorio nacional.



1.4.- CONCLUSIONES GENERALES:



En la Constitución Española se enmarca una constitución económica flexible, ya que no garantiza un determinado sistema económico ni lo sanciona, y permite el funcionamiento de todos los sistemas que se ajusten a los parámetros que define, excluyendo sólo los contradictorios con los mismos.



La neutralidad haría posible la compatibilidad entre un sistema colectivista de propiedad de los medios de producción y la planificación estatal con existencia de un mercado auténtico en el que jueguen libremente los mecanismos de la oferta y la demanda en un sistema centralizado de decisiones económicas, aunque dicha compatibilidad no se haya demostrado ni técnica ni prácticamente.



2.- LIBERTAD DE EMPRESA:



El derecho a la libertad de empresa aparece en el artículo 38 de la Constitución Española. En él se reconoce el derecho a la libertad de empresa dentro de unos límites y en un marco de economía de mercado. Se trata de garantizar la iniciativa privada, pero bajo el modelo económico constitucional de la igualdad de la iniciativa pública y privada. Desde un punto de vista positivo, es posible configurar la libertad de empresa en una doble vertiente:



Individual: significa que los particulares pueden oponer, frente al legislador, su derecho subjetivo a la libertad de empresa. La consideración del derecho de libertad de empresa significará, por tanto, que se gozará de protección ante los tribunales en los términos de la Constitución frente a las posibles intromisiones ilegítimas de los poderes públicos.



Institucional: se garantiza objetivamente la libertad empresarial como regla para el mantenimiento del sistema de economía social de mercado.



2.1.- EL CONTENIDO DE LA LIBERTAD DE EMPRESA:



Tiene un contenido esencial que es el de iniciar y sostener la libertad de la actividad empresarial. Según el Tribunal Constitucional, la libertad de empresa entraña, en el marco de una economía de mercado, el reconocimiento a los particulares de una libertad de decisión, no sólo para crear empresas y, por tanto, para actuar en el mercado, sino también para establecer los propios objetivos de la empresa y dirigir y planificar su actividad en atención a sus recursos y a las condiciones del propio mercado.



La libertad de empresa está constitucionalmente garantizada y, por tanto, es una garantía institucional.



La libertad de empresa supone la libertad de acceder al mercado, que implica que cualquier agente (público o privado) puede, en condiciones de igualdad, iniciar cualquier tipo de actividad económica legalmente permitida y, por otro lado, la consecuencia de la libertad de acceso es la existencia de la libre competencia, sin la cual quedaría vacío de contenido el derecho que examinamos. Es le propio derecho de libertad de empresa el que supone ordenar el mercado, a fin de garantizar la concurrencia.



Para la defensa de la competencia, se ha instaurado el Tribunal de Defensa de la Competencia (TDC) que es un órgano administrativo que vela por el mantenimiento de la libre concurrencia de empresas en el mercado.



La libertad de ejercicio y permanencia en el mercado implica que el empresario (público o privado) tiene libertad para proceder a la organización interna y externa de su empresa, así como del modo de realización de su actividad económica, si bien respetando la ordenación jurídica existente.



La libertad de cesación o salida supone el derecho del empresario a dejar de desarrollar, en cualquier momento, la actividad empresarial que llevaba a cabo, es decir, no existe ningún deber que obligue al empresario a continuar individualmente realizando una actividad de carácter económico. El resultado de esta salida del mercado puede ser adoptar medidas de conflicto colectivo o lo que se denomina lock-out (cierre patronal).



4.- LA AGENCIA ESTATAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA (AGEAT):



La Agencia Estatal de Administración Tributaria se creó en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1991.



Es un ente de derecho público creado por las administraciones públicas, integrado por ellas y adscrito al Ministerio de Economía y Hacienda.



La agencia quedó constituida legalmente el 1 de enero de 1992, una vez efectuadas las correspondientes adaptaciones organizativas y presupuestarias.



En cuanto a sus funciones, se encarga de desarrollar las actuaciones administrativas necesarias para que el sistema tributario estatal se aplique con generalidad y eficacia a todos los contribuyentes mediante los procedimientos de gestión, inspección y recaudación, tanto formal como material, que minimicen los costes indirectos derivados de las exigencias formales necesarias para el cumplimiento de las obligaciones tributarias.



La AGEAT gestionará los tributos cedidos a las Comunidades Autónomas cuando dicha competencia se atribuya a la administración de Estado por las correspondientes leyes de cesión.



Orgánicamente, la AGEAT está integrada por los siguientes órganos rectores:



El Presidente que es el Secretario de Estado de Hacienda o la persona que al efecto designe el gobierno a propuesta del Ministro de Hacienda. Tiene rango de Secretario de Estado.



Director General que será nombrado por el gobierno a propuesta del presidente y del Ministro de Economía y que tiene rango de subsecretario.



5.- EL CONJUNTO DE ACTIVIDADES PÚBLICAS EN LA ECONOMÍA:



Las administraciones públicas despliegan su actividad en el marco de la Constitución y en el ejercicio de sus competencias. Así, es posible clasificar, genéricamente, todas las formas de intervención administrativa, siguiendo los siguientes criterios:



1º: La actividad de mantenimiento del orden público en todas sus manifestaciones, ejerciendo una actividad de policía, como por ejemplo la expropiación forzosa.



2º: Actividad de estímulo a los particulares, que se denomina actividad de fomento, por ejemplo cuando se incentiva una actuación que de otro modo no se llevaría a cabo.



3º: La actividad de garantía de prestaciones que se identifica con la idea de servicio público.



4º: La actividad de prestación material de servicios o bienes que se identifican con el concepto de empresa.



5.1.- LA ACTIVIDAD DE FOMENTO Y SU RÉGIMEN JURÍDICO:



Es la que más directamente supone intervención administrativa en la economía.



La actuación administrativa, por vía de fomento, podría encontrar cobertura en la declaración genérica del artículo 40 de la Constitución, que señala que los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa en el marco de una política de estabilidad económica.



Existen otras referencias constitucionales sobre la idea de fomento en los artículos 40.2, 43.3, 44.1, 46, 47.1, 48, 50, 51.2, 129.2, 148.1.



El Tribunal Constitucional ha introducido una concepto amplio de la acción de fomento, atendiendo sólo a la finalidad de estímulo que se persigue, sin excluir de su ámbito de aplicación otras técnicas propias de otras formas de intervención.



En cuanto a la intercambiabilidad de las técnicas de fomento, cada forma de actividad administrativa utiliza técnicas que le son propias, que de forma general se atribuyen a la correspondiente actividad. Las técnicas son instrumentos de intervención administrativa y, como tales, pueden ser y, de hecho, son utilizadas bajo formas diferentes de la actividad administrativa, lo cual recomienda desechar cualquier intento de acotar esa forma en función del contenido de la actividad.



Esto significa la posibilidad de utilizar diferentes técnicas de intervención en función de la actividad a desarrollar. Esta es una característica específica de las actividades de fomento.



Por otro lado, se puede definir la subvención pública como una técnica de fomento de contenido económico, en virtud de la cual la administración entrega a un particular una cantidad de dinero a fondo perdido. La subvención no engloba, pues, todas las técnicas de contenido económico, ya que se excluyen los de carácter negativo, tales como una exención o una bonificación.



Los tipos de subvenciones son:



Primas: es un estímulo económico, mediante el cual la administración se compromete a entregar una cantidad de dinero a un particular que realiza una determinada actividad. Esta medida se utiliza en el sector industrial.



Premios: tienen una estructura similar a las primas y se distinguen porque se otorgan discrecionalmente, es decir, la administración puede decidir a quién se otorga e, incluso, si deben o no ser otorgados, como por ejemplo los premios literarios.



Becas: bajo esta denominación se recogen las subvenciones destinadas a fomentar el estudio o la investigación.



Subsidios: bajo esta denominación se agrupan las ayudas económicas concedidas a la administración a una entidad financiera para que esta, a su vez, aplique su importe a la disminución de las cuotas de ejecución de un préstamo, que se conceda a un particular cuya actividad se pretende estimular.



Las normas sobre subvenciones están en la Ley General Presupuestario y en el RD 2225/93 de 17 de diciembre, por el que se aprueba el procedimiento para la concesión de subvenciones públicas.



Para que se pueda dar una subvención hace falta:



Una previsión normativa.



Una consigna presupuestaria, ya que toda actuación administrativa lleva aparejada la utilización de dinero público y debe contar con la previa consignación presupuestaria, de tal modo que los compromisos adquiridos sin esta consignación son nulos de pleno derecho.



Un interés público de la actividad fomentada.



6.- FONDOS ESTRUCTURALES EUROPEOS Y PROGRAMACIÓN SOCIOECONÓMICA:



Se denomina Derecho Comunitario de las Subvenciones.



La Comunidad Europea (UE) mantiene una posición contradictoria, porque, por un lado, declara incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecte a los intercambios comerciales entre estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones, mientras que por otro lado, establece la concesión de una serie de ayudas de carácter social, destinadas a favorecer el desarrollo económico de las regiones, así como a fomentar la realización de determinadas actividades.



El Tratado de la Unión Europea se refiere, en los artículos 93 y 94, al régimen de ayudas y a la compatibilidad o incompatibilidad de las ayudas con la legislación comunitaria.



El Tratado de la Unión Europea, en los artículos 93 y 94, impone a los Estados miembros la obligación de informar a la Comisión acerca de los regímenes de ayudas existentes o que pretendan crearse, atribuyendo facultades específicas, tanto a la Comisión como al Consejo para acordar la compatibilidad de estas ayudas con la legislación comunitaria. No obstante, lo más destacable de la política comunitaria sobre las subvenciones y ayudas no radica en el control o medidas de fomento, sino en el establecimiento de un sistema propio de ayudas que se estipulan a través de los fondos comunitarios creados a partir del Acta Única Europea, que serían los fondos estructurales, por un lado, y, por otro, del Tratado de Maastricht que serían los fondos de cohesión.



Entre los fondos estructurales podemos destacar, entre otros, los siguientes:



FEDER (Fondo Europeo de Desarrollo Regional): que tiene como objetivo reducir las diferencias entre las regiones de la Comunidad.



FSE (Fondo Social Europeo): se encarga de mejorar las posibilidades de empleo en la Unión Europea.



FEOGA (Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria): sección orientación, participa en la cofinanciación de los regímenes nacionales de ayuda a la agricultura y, por otro lado, en el desarrollo y diversificación de las zonas rurales de la Comunidad.



IFOP (Instrumento Financiero de Orientación a la Pesca): concede ayudas para la reestructuración del sector pesquero. En cuanto a la normativa, existen reglamentos comunitarios aprobados para cada uno de estos fondos e, inclusive, reglamentos de coordinación.



Por otro lado están los fondos de cohesión, que se crearon y regularon por reglamento comunitario en 1994. La finalidad de estos fondos es la de contribuir financieramente a la realización de proyectos en los sectores de medioambiente y de redes europeas (RTE). El fondo de cohesión establece ayudas de las que pueden ser beneficiarios aquellos estados miembros cuyo PNB sea inferior al 90% de la media comunitaria.



Hasta finales de 1999, sólo se beneficiaban países como Grecia, España, Irlanda y Portugal. Las ayudas del fondo de cohesión son especialmente cuantiosas y alcanzaban el 85% del gasto público o equivalente al coste de los proyectos en materia de medioambiente o de infraestructura del transporte.



La Comunidad Europea estableció una división para la aplicación de los fondos estructurales en función de una serie de objetivos:



Objetivo 1: que determina las regiones llamadas objetivo 1 para fomentar el desarrollo y el ajuste de las regiones menos favorecidas.



Objetivo 2: reconvertir las regiones o partes de regiones gravemente afectadas por el declive industrial.



Objetivo 3: combatir el paro de larga duración (12 meses), así como facilitar la inserción de las personas en el mercado labora.



Objetivo 4: facilitar la adaptación de los trabajadores a las mutaciones industriales y a la evolución de los sistemas de producción.



Objetivo 5 A: acelerar la adaptación de las estructuras agrarias en el marco de la PAC (Política Agraria Comunitaria), pero incluyendo la ayuda a la modernización y reestructuración de la pesca.



Objetivo 5 B: facilitar el desarrollo y el ajuste estructural de las zonas rurales.