DERECHO

1.- NIVELES DE ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL




Sobre un mismo territorio pueden establecerse una o varias administraciones públicas.



De una sola Administración sobre un territorio se ha pasado, en menos de dos siglos, a la situación actual: sobre un mismo territorio y unos mismos ciudadanos actúan hasta seis Administraciones Territoriales diversas, que se superponen de menor a mayor ámbito territorial y más importantes competencias, formando una estructura piramidal, cuya base son los Municipios y su cúspide es la Administración del Estado. A estas hay que añadir una estructura supraestatal: la Administración de las Comunidades Europeas.



Esta sucesiva superposición es consecuencia histórica de la creación de nuevas Administraciones sin la supresión de otras. El fenómeno del crecimiento de organizaciones públicas sólo se explica analizando los orígenes de la Administración contemporánea y su evolución posterior.



2.- GENERALIZACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN MUNICIPAL Y CRITERIOS DE DETERMINACIÓN DEL NÚMERO DE MUNICIPIOS. SUS ORÍGENES REVOLUCIONARIOS





El actual elevado número de municipios tanto en Francia (más de 36.000) como en España (más de 8.000) es consecuencia de la definición que el municipio recibió en los orígenes del estado moderno, en función de un mínimo de población y no de un mínimo de extensión territorial.



Antes de la Revolución francesa de 1789 el Municipio como organización administrativa dotada de potestades de gobierno sólo existía en las villas, no en el campo. Los núcleos rurales sólo disponían de una organización informal, sin personalidad jurídica. Esa realidad discriminatoria era incompatible con las ideas de igualdad de la revolución Francesa que abolió “los privilegios de villa y comunidades de habitantes”, lo que obligó a redefinir el concepto de Municipio.



Los antecedentes doctrinales se orientaban en favor de definir el municipio conforme a un amplio criterio territorial y poblacional que les garantizase ciertas dimensiones, tanto de su territorio como de su población, por lo que se postulaba agrupar un mínimo de población para constituir una administración viable. Fruto de estas doctrinas fue la concepción del “Gran Municipio” que defendió Thouret en la Asamblea Nacional en 1789, que se consideraba que prevenía el peligro del caciquismo local. Esta propuesta fue criticada por quienes argumentaban que impicaba el establecimiento de su capital en una villa, con lo que las zonas rurales, más pobres, serían subyugadas y víctimas de la más rica. Esta tesis triunfaría finalmente, y la Asamblea se decantó por establecer una municipalidad, una organización administrativa independiente, sobre cualquier núcleo de población por mínimo o reducido que fuese, lo que produjo la gran proliferación de municipios que sufre actualmente el país galo.



3. GENERALIZACIÓN, UNIFORMISMO Y PREVALENCIA DEL CRITERIO DEMOGRÁFICO SOBRE EL TERRITORIAL EN EL MUNICIPALISMO ESPAÑOL. EXCEPCIONES.



En España, la desigualdad, la falta de uniformidad de la organización municipal eran patentes en el siglo XIX. En la Constitución de Cádiz de 1812, la fórmula constitucional que se utilizó contra ese desorden fue la generalización de un régimen uniforme de organización municipal, inspirada en la de la Asamblea Constituyente Francesa de 1789, en virtud de la cual toda comunidad o todo pueblo tenía derecho a erigirse en Municipio y disponer de una organización administrativa, sin referencia a un mínimo poblacional o territorial.



La legislación posterior siguió la misma línea, y así, el Real Decreto de 1835 sobre Arreglo Provisional de los Ayuntamientos del Reino, reconoció el derecho a tener Ayuntamiento propio a los núcleos “siempre que su población llegue a los 100 vecinos”, diponiendo que lo conservarían los pueblos que lo tuvieran, aunque no llegasen a ese mínimo. La fijación de un número de habitantes tan exigüo como criterio para establecer Municipios resultaba impracticable en zonas muy densamente pobladas, constituidas por pequeños núcleos con escasa distancia entre ellos, como ocurre en Galicia. Para estos casos, esta norma introdujo un criterio territorial en virtud del cual “si la población estuviese dispersa y sin centro de reunión” se marcaría el territorio correspondiente a cada Ayuntamiento (que no debía exceder de cuatro leguas de cuadro ni de una población de 500 vecinos), lo que permitió evitar en estas regiones una multiplicación descontrolada de los municipios en estas zonas.



4.- CENTRALISMO REVOLUCIONARIO Y DIVISIÓN DEPARTAMENTAL Y PROVINCIAL





Al contrario de lo ocurrido con el Municipio, el territorio juega un papel determinante en la configuración del Departamento francés y de la Provincia española, que sigue fielmente los pasos de aquél. La creación de los Departamentos franceses (por una Ley de 1789), que sustituyeron la antigua división en Provincias, respondió a una operación centralizadora y uniformizadora, y el criterio adoptado fue que la división territorial permitiera acercar la Administración a los ciudadanos, de tal manera que éstos, en un solo día y desde las zonas más alejadas de la capital del departamento, pudieran llegar a ésta en una sola jornada, despachar sus asuntos y retornar a su domicilio en otra jornada.



La creación del Departamento no se apoyó en una muy definida comunidad de intereses. Fue una creación artificial, aunque tampoco se hizo una pura división geométrica del territorio, pues se tuvieron en cuenta, previa consulta a las provincias, las peculiaridades de los habitantes y sus lazos de solidaridad.



En España es clara la influencia de este modelo departamental. Primero por obra de José Bonaparte que dividió España en 38 departamentos, que denominó Prefecturas y que inspirarán las divisiones posteriores. Después, las Cortes de Cádiz asumirán la filosofía centralizadora de la división territorial y del esquema del Departamento francés, que pasa a denominarse aquí Provincia. Con la división provincial se perseguían fines de uniformidad organizativa y refuerzo en la unidad de la conciencia española frente a la antigua variedad.



La crisis de la Constitución de Cádiz provocó la inoperancia de esta división, pero por Decreto gubernamental se aprobará en 1833 la división provincial definitiva debida a Javier de Burgos. Esta división es más respetuosa con los límites históricos, pues se parte de los reinos dividiéndolos en más o menos provincias según su extensión. No fue por tanto una división artificial como en Francia, y la provincia española resultante se presenta, más que como una división del territorio de España, como una división interna de sus viejos reinos, algunos de los cuales, como Navarra o las provincias vascas, mantienen sus antiguos límites.



La provincia fue afirmándose a lo largo del siglo XIX y en el XX con un doble carácter: de división territorial del Estado y de Corporación Local. En el primer concepto sirvió para el establecimiento de los servicios del Estado que fueron asentando en la capital provincial sus respectivas sedes, como los gobiernos civiles y las Delegaciones ministeriales. Como Ente territorial o Corporación local, la provincia fue destacándose paulatinamente sobre la base de definir unos intereses provinciales como diversos de los municipales y estatales, consistentes fundamentalmente en la gestión de determinados servicios públicos, sobre todo de índole asistencial, benéfica y sanitaria, y de suplencia de los municipios.





5. LAS FRUSTRACIONES INFRAPROVINCIALES: PARROQUIA Y COMARCA (Este epígrafe se refiere a las divisiones territoriales de la Comarca y la Parroquia, que históricamente se vieron frustradas o impedidas por la división del territorio en provincias y municipios).



La división provincial y la configuración de la Provincia como Ente Local constituyeron un indiscutible éxito de modernidad contra el que se estrellaron diversos intentos de supresión. Tanto en los inicios de la Revolución de 1868 como en la elaboración del proyecto de Constitución de la II República se pretendió suprimir la provincia y, sin embargo, acabó por reafirmarse su existencia. Sin embargo, tanto la división municipal como la provincial van a originar rechazos minoritarios, con la acusación de haber sido la causa de la ruina de otras colectividades territoriales como la parroquia, la comarca, el reino o región.



La división provincial afectó a la comarca catalana. Según las tesis nacionalistas, esta división arruinó la estructura comarcal y su identidad nacional. La pretensión comarcal catalana surge a la luz de elaboraciones doctrinales de fines del siglo XIX, como una necesidad funcional del nacionalismo que cree que Cataluña se gobernará mejor desde Barcelona sobre la base de una división territorial más peculiar y pequeña que la división provincial. En la medida en que la existencia de esta división impide la comarcalización de Cataluña, la provincia será siempre un enemigo a abatir por el nacionalismo catalán. También influye el hecho de que el Presidente de la Diputación fuera el Gobernador Civil, que se veía como un elemento de represión y de centralismo.



La Constitución ha reconocido la posibilidad de crear agrupaciones de municipios diferentes de la Provincia (art. 141.1). Muchos Estatutos de CCAA recogieron la posibilidad de establecer Comarcas pero la LBRL limitó esta posibilidad al disponer, para todas la CCAA menos para Cataluña (por haber tenido en el pasado aprobada una organización comarcal para todo su territorio se permite en este caso que la Generalidad por ley acuerde el establecimiento de las Comarcas), la imposibilidad de crear una comarca “si a ello se oponen expresamente las dos quintas partes de los municipios que debieran agruparse en ella, siempre que, en este caso, tales municipios representen al menos la mitad del censo electoral del territorio correspondiente”. En Cataluña, por una Ley de 1987 se han creado 38 Comarcas, que tendrán competencias sobre las materias que las leyes dete3rminen y, en todo caso, sobre las materias que las leyes de la Generalitat catalana determinen, en cualquier caso sobre la ordenación del territorio y urbanismo, sanidad pública y medio ambiente. Como órganos de Gobierno de la comarca se establecen el Pleno, el Presidente y la Comisión especial de cuentas.



Del mismo modo que la división provincial afectó a la Comarca, la municipal afectó a la Parroquia gallega. En el norte de España, como hemos visto, el municipio se definió en función de un mínimo territorial. Ello llevó en Galicia a la creación de municipios que englobaron varias organizaciones parroquiales, las cuales, a su vez, se formaban de varios y diseminados núcleos de población. De esta forma, al privarse a las parroquias de su organización en beneficio de los nuevos municipios constitucionales, se originó una frustración inframunicipal que habría de llevar a una reivindicación parroquial por el nacionalismo gallego. La LBRL reconoció la posibilidad de su creación al referirse a las “Entidades de ámbito territorial inferior al municipal”, confiando su regulación a las leyes de las CCAA. Tanto el Estatuto gallego como el del Principado de Asturias reconocen esta forma de división territorial-



6. LA FRUSTRACIÓN REGIONAL (se refiere a las divisiones en Estados o regiones que se intentaron establecer históricamente por encima de la división en provincias, englobándolas o sustituyéndolas).



El Proyecto de Constitución Federal de la República española de 1876, que nunca llegó a ver la luz, dividía el territorio español en Estados, haciendo coincidir éstos con los reinos históricos, y dejaba la existencia de las provincias al libre albedrío de los Estados, que podrían “conservarlas o modificarlas, según sus necesidades territoriales”.



En la Segunda República se partió de una tendencia, propiciada por el nacionalismo catalán, a la supresión de la división provincial y de las Diputaciones provinciales, pero finalmente, como vimos, fue constitucionalizada y se la define como una Entidad formada por una agrupación de Municipios y destinada a ser sujeto activo en la creación de las Regiones.



Vista desde la perspectiva de la Constitución de 1978, la Constitución de la II República sorprende por su moderada descentralización, como se desprende de :



No existe ninguna alusión las naciones o nacionalidades del Estado español. No hay más regiones que las que surgen de la libre voluntad de las Provincias, que pueden renunciar a integrarse en una región y volver a depender directamente del Poder Central.



No se dan facilidades para la constitución de regiones. El proceso exige la propuesta de la mayoría de los Ayuntamientos, la aprobación por Referéndum (de las 2/3 partes del censo electoral) y su aprobación definitiva por las Cortes.



Los poderes de las regiones son limitados. El Estado se reserva una amplia lista de materias sobre las que tiene competencia legislativa y ejecutiva exclusiva y otras sobre las que tiene legislación también exclusiva, y sólo a partir de ahí puede corresponder a las regiones una competencia legislativa limitada por la competencia estatal de dictar una Ley de armonización o de bases de las leyes de las regiones..



Este modelo regional no se aplicó más que en Cataluña, por lo que la experiencia regional siguió sin satisfacerse hasta que se replantease en el Proyecto de la Constitución de 1978.



7.- LA DIVISIÓN AUTONÓMICA Y LA DESIGUALDAD DE NIVELES EN LA ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL



La introducción con las CCAA de un nuevo nivel de Administración territorial se hizo por los constituyentes de 1978, a juicio de Parada, sin preocupación por la vertiente organizativa y administrativa de la cuestión. En la valoración que realiza este autor del Estado de las Autonomías desde el punto de vista de la división territorial que realiza esta Constitución, critica dos cosas:



La descompensación territorial, poblacional y económica entre unas CCAA y otras.



La desigualdad de niveles de Administración territorial.



En cuanto a lo primero, la Constitución no fijó criterios materiales para la nueva división territorial, ni estableció un mapa regional o autonómico, ni enumeró las CCAA, ni fijó su número o dimensiones, como hacen las Constituciones de los Estados Federales y Regionales. El único criterio que se evidencia para su creación es el historicista, y así.



Se da por supuesta la creación de CC.AA en las nacionalidades y territorios históricos, como son Cataluña, País Vasco y Galicia.



La creación de las restantes se diseñó a través de la unión de provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes.



El criterio histórico es decisivo y único para la constitución de una CA uniprovincial, ya que se atiende a la sola circunstancia de que ésta tenga una “Entidad regional histórica”.



Consecuencia del predominio del criterio historicista con marginación de los demás es un mapa autonómico desequilibrado desde el punto de vista de la extensión territorial, su demografía y su economía. Entre las 17 CCAA que han resultado, las hay que comprenden 8 provincias (Andalucía), y otras 7 de una sola, y toda una gama de combinaciones intermedias, a lo que se unen desequilibrios desde el punto de vista demográfico y económico.



En cuanto a la desigualdad de niveles de la Administración territorial, se trata de que los niveles en la pirámide de la Administración territorial en unas y otras CCAA son distintos, lo se debe a dos circunstancias:



La eliminación de la provincia como ente local para las CCAA uniprovinciales. Esta eliminación fue admitida en la Sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de julio de 1981, en la que se rechaza por otra parte su eliminación en las CCAA pluriprovinciales. A juicio del TC la Constitución consagra una garantía institucional de la provincia, al reconocerla como una Entidad local con personalidad jurídica propia y dotada de autonomía para la gestión de sus intereses. Precisamente por no respetar esta autonomía provincial, el TC declaró la inconstitucionalidad de la mayor parte de los preceptos de la Ley catalana de 17 de diciembre de 1980 que pretendía la eliminación de las Diputaciones provinciales de Cataluña. Pero el TC da por supuesta, en cambio, la posibilidad de eliminar la provincia en las CCAA uniprovinciales, por considerar que en estos casos se transmuta en Comunidad Autónoma, asumiendo así un superior nivel de autonomía. Esta eliminación de la Provincia como entidad local, extinguiéndose sus órganos de gobierno, carece de apoyo en los términos literales de la Constitución, aunque encuentra una justificación en la necesidad de no hacer coincidir sobre un mismo territorio y una misma población dos Administraciones.



La aceptación por cada CCAA de otros niveles de Administración territorial infraprovincial distintos de la provincia, en base al artículo 141.3 de la Constitución que, además de imponer una organización territorial insular con el mismo carácter forzoso con el que se imponen las CCAA, afirma que “Se podrán crear agrupaciones de municipios distintos de la provincia”.



8.- LOS NIVELES ADMINISTRATIVOS FACULTATIVOS



La ley de Bases de Régimen Local de 1985 desarrolla el art. 141.3 de la Constitución estableciendo una enumeración y clasificación de la Entidades Locales Territoriales distinguiendo:



Las de carácter forzoso necesario por imperativos constitucionales (tales como el municipio, la provincia y la isla).



Aquellas otras cuya creación se remite, a través de los condicionantes y procedimientos que la ley establece, a la legislación Autonómica. Estas son:



Las entidades de ámbito territorial inferior al Municipio, instituidas o reconocidas por las CC.AA conforme a lo dispuesto en el art. 45 de la Ley. Se trata de entidades creadas para la administración descentralizada de núcleos de población separados (supone descentralizar determinadas funciones respecto al Ayuntamiento), bajo las denominaciones tradicionales de caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos. Las Leyes de las CCAA que las regulen deben respetar las siguientes reglas:



La iniciativa corresponderá indistintamente al Ayuntamiento o a la población interesada. El Ayuntamiento debe ser oído en todo caso.



La entidad habrá de contar con un órgano unipersonal ejecutivo de elección directa y un órgano colegiado de control -llamados en las entidades de este tipo que se han constituido Alcalde pedáneo y Junta vecinal-. La designación de los miembros del órgano colegiado se hará de conformidad con los resultados de las elecciones para el Ayuntamiento en la sección o secciones constitutivas de la circunscripción para la elección del órgano unipersonal. No obstante, podrá establecerse el régimen el régimen de Concejo Abierto cuando se den las condiciones legales previstas para éste.



Los acuerdos sobre disposición de bienes, operaciones de crédito y expropiación forzosa deberán ser ratificados por el Ayuntamiento.



Las Comarcas u otras Entidades que agrupen varios municipios, instituidas por leyes de las CCAA de conformidad con esta Ley y los correspondientes Estatutos de Autonomía. Las leyes de las CCAA son las que han de determinar su ámbito territorial, la composición y el funcionamiento de sus órganos de gobierno, que han de ser representativos de todos los Ayuntamientos que agrupen, así como las competencias y recursos económicos que se les asignen. La iniciativa para su creación puede partir de los propios municipios interesados, sin que puedan crearse, salvo en Cataluña, si a ello se oponen expresamente las 2/5 partes de los municipios que debieran agruparse en ella, siempre que representen al menos la mitad del censo electoral del territorio correspondiente.



Las Areas Metropolitanas, que se definen en la Ley como las integradas por los municipios de grandes aglomeraciones urbanas, entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras (constituyen una especie de “Federación de Municipios”, en la actualidad existe una en Barcelona). Se crean, modifican o suprimen mediante Ley de las CCAA, previa audiencia de la Administración del Estado, de los Ayuntamientos y Diputaciones afectadas. Dicha Ley determinará su organización, régimen económico y de funcionamiento, y garantizará la participación de todos los municipios en la toma de decisiones y una justa distribución de las cargas entre ellos, así como los servicios y obras de prestación y realización metropolitana y el procedimiento para su ejecución.



Las Mancomunidades de Municipios. Surgen del derecho de los Municipios de asociarse con otros para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia. Las Mancomunidades tienen personalidad y capacidad jurídica para el cumplimiento de sus fines específicos y se rigen por sus Estatutos propios, que han de regular el ámbito territorial de la entidad, su objeto y competencia, órganos de Gobierno y recursos, plazo de duración y cuantos otros extremos sean necesarios para su funcionamiento. En todo caso, los órganos de Gobierno serán representativos de los Ayuntamientos mancomunados. El procedimiento de elaboración y modificación o supresión de los Estatutos se determinará por la legislación autonómica y se ajustará, en todo caso, a las siguientes reglas:



La elaboración corresponderá a los Concejales de la totalidad de los municipios de la Mancomunidad, constituidos en Asamblea.



La Diputación o diputaciones interesadas emitirán informe sobre el proyecto de Estatutos.



Los Plenos de todos los Ayuntamientos aprueban los estatutos.