DERECHO

1. Modelos de organización administrativa. La organización administrativa consiste en la ordenación de los medios con los que cuenta la administración (personales, reales y financieros), con el fin de cumplir de manera eficaz las funciones que tiene recomendadas.



Podemos dividirlos en 2:



Modelos clásicos. El modelo de Taylor y el modelo burocrático de Napoleón:



El modelo de Taylor se basa en la división en departamentos y subdepartamentos dependiendo de las funciones a desarrollar. Se trata de un modelo vertical con unidad de mando.



El modelo burocrático centralizado de Napoleón es similar al anterior, sólo que añade la profesionalidad y la estabilidad del empleo público.



Modelos descentralizados. Parten del mundo empresarial para obtener la mayor eficacia. Se organiza en base a la existencia de unidades independientes con relaciones laterales. Estarán unidas por una organización matriz. Se trata de acercar la administración al ciudadano.



En España la CE reconoce un modelo burocrático descentralizado basado en los principios que recoge el Art. 103 CE, que son los principios de: eficacia, jerarquía, coordinación, descentralización y desconcentración. La estructura burocrática viene dada por el régimen estatutario de los funcionarios públicos.



2. La potestad organizatoria. Es el conjunto de facultades que el ordenamiento jurídico atribuye a la administración o que pueden estar diseñadas en sus propios estatutos. Los límites de la potestad (Art. 11.1 LRJAP-PAC) corresponden a cada administración delimitar en su ámbito, las unidades administrativas que configuran los órganos propios de las especialidades derivadas de su organización.



Históricamente el gobierno ostentaba el poder de la administración, pero en la actualidad la organización de las administraciones se distribuye entre las distintas normas: CE, leyes, reglamentos. Finalmente, esta potestad administrativa está sometida a los tribunales.



La CE regula los principios que deben regir en el modelo organizativo (Art. 103.1 CE): La administración pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. También la LRJAP-PAC exige que la creación de cualquier organismo administrativo cumpla una serie de requisitos:



Se determine su encuadramiento en la administración y su dependencia jerárquica.



Se delimiten las funciones y competencias.



Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha.



La CE contempla el régimen de creación de los órganos de la administración y establece en algunos casos la reserva de ley. También para otros casos impone la reserva de ley orgánica (fuerzas armadas y cuerpos de seguridad del Estado, Consejo de Estado, etc.). La ley se suele reservar para los aspectos más importantes de la organización administrativa y, aunque no exista reserva de ley, nada impide que se regule por ley. También estos órganos se pueden regular por reglamento.



3. Los órganos administrativos. Son la unidad diferenciada del aparato organizativo de una persona jurídica al que se le atribuye unas funciones para su solución o gestión. Estos órganos administrativos tienen una serie de atribuciones y medios materiales y financieros para cumplir con sus funciones. Tienen un titular, que puede ser persona física o persona jurídica. El titular es la persona que representa la voluntada que se le imputa al órgano. Se pueden clasificar entre:



Órganos unipersonales. Una sola persona y no existe duda sobre la determinación de la voluntad.



Órganos colegiados. Es importante conocer la voluntad y para ello hay que conocer las reglas de funcionamiento y de formación de mayorías. Se pueden clasificar en 4 categorías:



Gobiernos. Gobiernos de la nación, Comisiones Delegadas del Gobierno y Gobiernos de las CC.AA.



Órganos de gobierno de las Entidades Locales.



Órganos burocráticos. Compuestos por autoridades y funcionarios de una administración pública.



Órganos administrativos. Formados por representantes de intereses económicos y sociales.



Los órganos colegiados se regulan por sus propias normas y si no existe esta regulación específica en su norma de creación, se atendrán a lo establecido en la LRJAP-PAC (22-27). Así, según estos preceptos, la estructura de estos órganos colegiados es:



Presidente. Lo normal es que sea elegido para ese cargo. En caso de vacante, ausencia o enfermedad será sustituido por el Vicepresidente. Y si no lo hay, por el miembro del órgano colegiado por orden de mayor jerarquía, antigüedad y edad. El presidente representa el órgano colegiado y es el interlocutor con otros órganos administrativos. Sus funciones son:



Ostentar la representación.



Convocar las sesiones ordinarias y extraordinarias.



Presidir las sesiones.



Dirimir con su voto los empates.



Asegurar el cumplimiento de las leyes.



Visar las actas y certificaciones de los acuerdos del órgano.



Secretario. Normalmente se trata de un miembro del órgano colegiado, si no tendría voz pero no voto. Es funcionario de una administración. La designación y cese de éste se rige por las normas de cada órgano colegiado. Si no regulan esto, entonces nos remitimos a los acuerdos del pleno. Sus funciones son:



Asistir a las reuniones.



Convocar las sesiones por orden del presidente y realizar las citaciones.



Recibir los actos de comunicación de los miembros con el órgano.



Redactar y autorizar las actas.



Expedir certificaciones de acuerdos aprobados.



Pleno. Son los miembros del órgano colegiado reunidos en sesión. A cada miembro le corresponde recibir la convocatoria en el plazo previsto, asistir a las sesiones, participar en las deliberaciones, ejercer su voto, formular ruegos y preguntas. Los miembros del órgano colegiado no pueden atribuirse la representación de ese órgano, salvo que el pleno se la otorgue.



La sesión de los órganos colegiados (Art. 26). Los órganos colegiados se reúnen en la sesión, que debe convocarse al menos 48 horas antes. En esta convocatoria debe figurar el orden del día.



Para que se constituya válidamente deben constituir quórum los miembros. La LRJAP-PAC deja la posibilidad de que haya una 2ª convocatoria pero esto tendrá que estar regulado por las normas de regulación de cada órgano.



La sesión se desarrolla siguiendo el orden del día: 1º lectura y aprobación del acta anterior; 2º deliberación y votación de los puntos del orden del día y 3º terminación con ruegos y preguntas.



Sólo se puede deliberar y votar sobre los asuntos incluidos en el orden del día, salvo que estén presentes todos los miembros del órgano colegiado y se declare la urgencia de la inclusión de ese punto del orden del día.



La adopción de los acuerdos. En general por mayoría simple, pero si la norma que regula el órgano colegiado dispone otra cosa, se atenderá a lo que allí se disponga.



El sistema de votación utilizado también podrá ser regulado por esta norma: secreto o abierto y también el sistema de votación: mano alzada, voz u otro.



La responsabilidad de los acuerdos recae sobre los que votaron a favor y quedan exentos de responsabilidad los que votaron en contra o se abstuvieron.



Por este motivo los miembros pueden hacer constar en el acta el sentido de su voto y las razones que lo llevaron a tomar esa decisión.



Sobre la eficacia de los acuerdos, producen efectos desde el momento que se adoptan y se cumplan los requisitos de eficacia (notificación y publicación) y todo ello independientemente de que el acta haya sido aprobada o no.



El acta. Documento redactado por el secretario en el que se refleja lo acontecido en la sesión. En el acta se debe constar la fecha, hora y lugar de la sesión, orden del día, miembros asistentes, personas que han intervenido y los puntos principales de las deliberaciones, la forma y resultados de las votaciones y el texto literal de los acuerdos.



Las actas se suelen aprobar en una sesión posterior y el secretario puede emitir una certificación de los acuerdos adoptados en la sesión, aunque el acta esté pendiente de aprobación.



4. Principios de la organización administrativa. La CE en su Art. 103 sostiene que la administración funciona de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación.



Esta relación es ampliada por la LRJAP-PAC que añade el principio de buena fe, confianza legítima y eficiencia en el servicio ante los ciudadanos. Respecto a su relación con otras administraciones públicas, habla de los principios de colaboración y coordinación.



Otras leyes son la LOFAGE (L. 6/1997), que contiene enumeraciones más detalladas de los principios de la organización de la administración.



EFICACIA. Persigue que la administración consiga los objetivos que propone el ordenamiento jurídico. Lo contrario puede suponer en algunos casos responsabilidad por parte de la administración.



EFICIENCIA Y ECONOMÍA. Adecuación del gasto en función de los objetivos que se tiene que cumplir.



COMPETENCIA. Consiste en el conjunto de atribuciones que se otorgan a un organismo administrativo. La existencia de ésta supone la legitimidad de las actuaciones de ese órgano. Es irrenunciable por parte del órgano y el órgano que la tiene, tiene la obligación de ejercerla. En algunos supuestos puede trasladar la competencia a otros órganos mediante unas técnicas. Pero este traslado no significa que traslade la titularidad de esas funciones. La atribución de la competencia se realiza de la siguiente forma:



Desde un punto de vista territorial, la administración cuenta con una cobertura territorial dividida y cada división se puede entender como una circunscripción sobre la cual el órgano ejerce sus competencias.



Desde un punto de vista material, las competencias se dan a cada órgano haciendo una división por materias.



Desde un punto de vista jerárquico, las competencias se distribuyen siguiendo una línea jerárquica o vertical, dependiendo de la importancia de los asuntos.



La clasificación de las competencias se realiza en función de:



Forma de atribución de la competencia:



Genéricas. Si la atribución de las competencias se hacen de forma global a un ente administrativo.



Específicas. Si la atribución se realiza detallando las atribuciones de cada ente.



Rigidez de la atribución de la competencia:



Exclusivas. Sólo pueden ejercerse por el órgano que las tiene atribuidas y no permite la delegación o avocación.



Compartidas. Son ostentadas por varios órganos dependiendo de las distintas etapas.



Alternativas. Son ejercidas por distintos órganos de la misma entidad.



Concurrentes. Son aquellas que sobre una misma materia están atribuidas a órganos diferentes.



Indistintas. Son ejercidas por varios órganos.



Sustitutorias. Sólo pueden ejercerse en el caso que el órgano al que le corresponde su ejercicio no actúe (por inactividad del órgano al que le corresponde).



Transferencia de competencias entre órganos:



Delegación. Los órganos administrativos pueden delegar el ejercicio de sus atribuciones en otros órganos aunque no sean jerárquicamente dependientes o en los organismos públicos dependientes. La titularidad de la competencia no se pierde aunque se delegue. Los actos del órgano delegado se entienden dictadas por el órgano delegante. La correcta delegación se hace por publicación en el Boletín Oficial correspondiente y que se haga constar expresamente en las resoluciones que dicta el órgano delegado. La delegación se puede revocar en cualquier momento y el órgano delegante se puede reservar alguna potestad como la de dirección y control. Hay materias que no se pueden delegar, que son:



Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno de la Nación, Cortes Generales, Presidencias de los Consejos de Gobierno de las CC.AA. y Asambleas Legislativas de las CC.AA.



La adopción de disposiciones de carácter general.



La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso.



Las materias en que así se determine por norma con rango de ley.



La posibilidad de subdelegación en principio no está permitida, salvo que se autorice expresamente por la ley.



Avocación. Se trata de la figura contraria. Cuando un órgano superior reclama de uno inferior el conocimiento y resolución de un asusto. Sólo se admite en órganos con una relación de jerarquía. El acuerdo por el que se toma la avocación no puede ser recurrido y debe ser motivado y notificado a los interesados con anterioridad a la resolución del procedimiento.



Encomienda de Gestión. Un órgano encomienda a otro órgano de la misma o distinta administración la realización de actividades de carácter material, técnico o de la prestación de ejercicios a que obligue el ejercicio de las competencias. No se produce ninguna modificación de la titularidad y se entiende que toma las decisiones la entidad encomendante y también sería responsable, por tanto. Este acuerdo de encomienda deberá ser publicado en el Boletín Oficial correspondiente.



Delegación de firma. Atribuir a un órgano dependiente jerárquicamente del delegante la facultad de firmar sus resoluciones y actos administrativos para que esta delegación sea válida el órgano superior debe manifestar su voluntad y ha de decidir sobre el fondo del asunto. Es revocable en cualquier momento y no se necesita su publicación. La decisión la adopta el órgano superior.



Suplencia. Sustitución temporal de los titulares de los órganos administrativos. Pueden estar previstos expresamente en las normas que regulan el órgano y si no están, se designará por el órgano administrativo superior. No hay tampoco alteración de la competencia porque el que la ejerce es el que la tiene atribuida, sólo hay un cambio de titular.



JERARQUÍA. Supone que la organización administrativa se ordena mediante un sistema de gradación en el que los órganos superiores tienen unos poderes de dirección sobre los inferiores. Esto conlleva la subordinación de un órgano a otro superior de manera que el órgano superior puede determinar, modificar o revisar las actuaciones del inferior.



El órgano superior tiene unas amplias facultades como crear los entes inferiores, nombrar a los titulares, asignar sus funciones, impartir órdenes y revisar los actos del inferior (de oficio o en vía de recurso).



Este principio de jerarquía, previsto en la CE, en la práctica de la administración pública tiene un protagonismo relativo, ya que se emplea un modelo de corresponsabilidad entre todos los entes implicados. La administración española se aleja de un modelo jerárquico absoluto.



COORDINACIÓN Y COLABORACIÓN. Poco definidos por la CE, y se incumplen en numerosas ocasiones a pesar de la importancia que tienen estos Principios. Consisten en la actuación cohesionada de las distintas entidades para que los resultados sean harmónicos, teniendo en cuenta que el fin último de la organización administrativa es satisfacer los intereses públicos, las actuaciones no deberán ser contradictorias, deberán evitarse las duplicidades pero siempre respetando las competencias de cada órgano.



La coordinación se diferencia de la colaboración en que la primera implica un cierto poder de supremacía de un órgano sobre otro. La colaboración sin embargo rige entre órganos iguales ente los que no hay una posición dominante.



Las técnicas de estos principios son muy amplias y todavía se están desarrollando (conferencias sectoriales y convenios de cooperación; de coordinación podríamos decir los planes generales y sectoriales, las leyes de harmonización, procedimientos conjuntos, etc.).



DESCONCENTRACIÓN. Por el cual las competencias de resolución se reparten entre los órganos superiores e inferiores. Se distingue de la técnica de delegación de competencias en que aquí se está transfiriendo la titularidad de las competencias.



5. Relaciones competenciales ínter orgánicas. En ocasiones varios órganos administrativos se consideran competentes o incompetentes sobre un mismo asunto. En el caso de que se declaren competentes estamos ante un “conflicto positivo de competencia”; si los dos se consideran incompetentes, estamos ante un “conflicto negativo de competencias”.



Si varios órganos se consideran competentes, tienen la obligación de resolver y asumir sus obligaciones. El Art. 20 LRJAP-PAC regula estos conflictos de competencia. Si un órgano se considera incompetente, remitirá el asunto al órgano que considera competente. Por parte de los interesados, estos pueden adoptar 2 decisiones:



dirigirse al órgano que está conociendo el asunto para que decline su competencia y remita sus actuaciones al competente, o bien



dirigirse al órgano que considera competente para que requiera que el órgano que está conociendo el asunto se inhiba.



6. Principios y reglas de relación entre administraciones públicas. Los principios que rigen las relaciones entre administraciones han ido evolucionando. Hasta hace poco, España era un Estado centralista donde los Principios de jerarquía y tutela dominaban la administración. La tutela administrativa es un principio que reconoce una capacidad del órgano inferior que es el tutelado de manera que el superior ostenta facultades casi absolutas de dirección y control. En España, antes de la CE, este principio regía las relaciones entre el Estado y los Entes Locales.



Con la CE no se incluye cláusula alguna que otorgue al Estado un poder general de superioridad sobre las actuaciones de las CC.AA. o de los Entes Locales. Esto no quiere decir que no haya mecanismos para poder corregir los excesos o desviaciones que se puedan cometer y que choquen con la legislación estatal.



El objetivo es lograr la cohesión de las actuaciones en las que intervienen varias administraciones, evitando duplicidades.



La CE no establece ningún mecanismo de colaboración, ha sido la doctrina la que ha, poco a poco, sentado las bases de esta colaboración. La CE otorga claramente el poder de coordinación al Estado sobre las CC.AA. en algunos supuestos expresos. Esto no quiere decir que el Estado no tenga poder de coordinación en otros supuestos.



Respecto al principio de solidaridad, se trata de un principio en el que los organismos territoriales tienen el deber de actuar dentro de sus poderes siguiendo un comportamiento amistoso y leal con el límite de no lesionar el interés de los restantes órganos administrativos territoriales. Este principio de solidaridad es bastante subjetivo.