DERECHO

1. AUTONOMÍA Y COMPETENCIA DE LOS MUNICIPIOS.






Expone en este epígrafe Parada las competencias de los Municipios y cómo las mismas determinan un mayor o menor grado de autonomía de estas Corporaciones locales.



Los antecedentes.



Históricamente, ni en Francia ni en España, puede hablarse de una verdadera autonomía de los municipios y Provincias, tanto por la falta de competencias exclusivas, como por el excesivo grado de control y tutela por el Estado.



El problema de la determinación de las competencias municipales, ausente en nuestros textos constitucionales, se ha remitido al legislador ordinario, con la excepción de la Constitución de 1812.



A partir del Estatuto Municipal de Clavo Sotelo (1924) se introduce una cláusula general de atribución de competencias que se ha mantenido en los textos posteriores.



La Ley de Régimen Local (1955), introduce la tesis de la competencia general del Municipio, al que se considera con aptitud para afrontar cualquier actividad siempre que se satisfaga los intereses propios de la comunidad.



La Ley no definía el ámbito material de su actividad, por lo que sólo se le atribuía una simple capacidad para realizar toda clase de actividades, pero sin impedir la reglamentación o la asunción directa de esas mismas actividades por el Estado.



La autonomía local tras la Constitución de 1978.



Ésta se ha limitado a establecer que los municipios, como los entes territoriales, gozan de autonomía para la gestión de sus intereses respectivos (art. 137). Ha remitido al legislador ordinario la determinación de la competencia de las Entidades Locales y no define constitucionalmente ningún ámbito material de actividad local.



Tampoco el Tribunal Constitucional ha definido de forma clara si la autonomía local se ha de garantizar legalmente mediante una tabla de competencias exclusivas de cada Ente Local o si la autonomía no es más que un derecho de participación en cada materia pública y proporcional al respectivo círculo de intereses.



El doble origen de la legislación local (responsabilidad del Estado y las CC.AA.) provoca en el sistema competencial un nuevo factor de desigualdad. Ésta sigue presente en la Ley 11/1999, de 21 de abril, que tiene como uno de sus objetivos, de acuerdo con el Pacto local, “clarificar el ámbito competencial de la Administración local que permitiese resolver con mayor eficacia las demandas de los ciudadanos, mediante el acercamiento de la Administración a los mismos, así como la aplicación plena del principio de subsidiariedad” .



C) La regulación de la Ley de Bases de Régimen Local.



La Ley comienza por establecer un principio general de capacidad del Municipio “para promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal” (que equivaler a al regla de capacidad de la anterior legislación).



Sigue con la alusión a las competencias propias, materias en las cuales la LBRL entiende que hay siempre un interés municipal y por eso impone a las leyes del Estado y de las CCAA que les atribuyan competencias. Estas materias son, entre otras: seguridad en los lugares públicos, protección civil, programación de la enseñanza, ocupación del tiempo libre y turismo: art.25). La Ley estatal o autonómica se encarga de determinar el alcance las competencias municipales respecto de estas materias.



Dentro de estas materias el art.26 califica una serie de ellas como obligatorias o servicios mínimos a prestar por los Municipios por sí o asociados con otros en función del número de habitantes del mismo. En todos los municipios serán así servicios mínimos: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento de agua potable, alcantarillado y acceso a los núcleos de población, pavimentación de las vías públicas y control de los alimentos y bebidas.



Se busca una doble salida a los posibles incumplimientos:



Se declaran dispensables por las CC.AA. las obligaciones mínimas cuando por sus características peculiares resulte de imposible o muy difícil cumplimiento el establecimiento y prestación de estos servicios por el propio Ayuntamiento.



Se establece que la ayuda de las Diputaciones Provinciales a los Municipios se dirigirá preferentemente al establecimiento y adecuada prestación de estos servicios mínimos.



Los Municipios pueden, además, realizar actividades complementarias de otras administraciones públicas, en particular las relativas a la educación, cultura, promoción de la mujer, vivienda, sanidad y protección del medio ambiente.



Pueden desarrollar también competencias por delegación, siguiendo unas reglas:



el acuerdo de delegación debe determinar el alcance, contenido, condiciones y su duración, junto con el control que se reserve la Administración delegante y los medios personales, materiales y económicos que ésta transfiera.



La efectividad de la delegación requerirá su aceptación por el Municipio interesado y la previa consulta de la Comunidad Autónoma ( que puede venir impuesta por la propia Ley).



La Administración delegante podrá dirigir y controlar el ejercicio de los servicios delegados y, en caso de incumplimiento o negativa, podrá revocar la delegación o ejecutar por sí mismo la competencia delegada.



Los actos del Municipio se ajustarán a la legislación del Estado, CC.AA. o reglamento de la Entidad Local delegante.



2.- LAS COMPETENCIAS PROVINCIALES



Su complejidad es mayor que respecto a las competencias municipales.



La LBRL refleja la complejidad que supone la creación de un nuevo nivel de Administración territorial para la delimitación de las competencias provinciales: la Provincia tiene que atender a los Municipios que la integran para compensar sus debilidades; además tiene que hacer de enlace entre los Municipios de su territorio y las otras Administraciones superiores. Se pretende que la Provincia sirva de brazo administrativo de las CC.AA. para evitar el nacimiento y desarrollo de una Administración periférica a ellas.



La LBRL declara competencias propias de la Provincia las que le atribuyen las Leyes del estado y de las CC.AA. sobre cualquier campo de actuación pública y en todo caso en estas materias:



la ordenación de los servicios municipales entre sí., para la garantía de la prestación integral y adecuada de los servicios de competencia municipal.



La asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios (especialmente los de menor capacidad económica).



La prestación de los servicios de carácter supramunicipal (en su caso supracomarcal).



En general, el fomento y la administración de los intereses peculiares de la Provincia.



Para ello la Provincia aprobará anualmente un Plan Provincial de cooperación alas obras y servicios de competencia municipal, en cuya elaboración deben participar los Municipios de la Provincia.



Los supuestos y condiciones de la Delegación de competencias se regulan en los mismos términos que para los Municipios; por tanto, la delegación es voluntaria.



Un último supuesto de actividad de las Diputaciones Provinciales es la gestión ordinaria de las competencias autonómicas, que “las Islas y las Provincias podrán realizar la gestión ordinaria de los servicios propios de la Administración autonómica en los términos previstos en los Estatutos y la legislación de las CC.AA.”, además de las competencias propias y delegaciones.



En cambio, este supuesto se impone obligatoriamente y crea numeroso problemas constitucionales:



su propia constitucionalidad: ¿cómo compatibilizar el principio de la autonomía local con la posibilidad de apropiación forzosa?



Los derivados de la imputación de los costes de la actividad, grado de dependencia de la Provincia en la ejecución de las competencias autonómicas y consecuencias en caso de negativa de ejercitarlas o mala gestión.



3.- DE LA TUTELA DEL ESTADO A LA JUDICIALIZACIÓN DE LOS CONFLICTOS



Si los controles y tutelas son muy fuertes la autonomía desaparece; si no hay posibilidad de control por los Entes territoriales superiores se corren los riesgos propios del cantonalismo local.



el control del Estado liberal sobre los Entes locales



En este sistema las relaciones de las entidades Locales con el Estado son de clara subordinación. La superioridad de la Administración del Estado garantiza también la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley y los servicios públicos y se erige como protectora de los derechos de los ciudadanos ante los eventuales excesos de los poderes locales.



Los principios y controles para asegurar la subordinación de los Entes locales al estado, parten de control sobre los titulares de los órganos de Gobierno. El control sobre la legalidad y oportunidad de la actividad de los Ente locales se ejercía a través de las formas de tutela de la anulación, la aprobación y la sustitución. Este régimen se mantuvo hasta la CE de 1978.



La tutela en la doctrina del Tribunal Constitucional.



La entrada en vigor de la Constitución de 1978 supone una condena de estas técnicas de tutela debido al cambio de las relaciones Estado-Entes locales, declarando en una de las sentencias de este Tribunal que una buena parte de la regulación de las medidas de intervención y tutela del Régimen Local de1955 contraria a l principio de autonomía local.



El TC afirmó que el principio de la autonomía es compatible con la existencia de un control de LEGALIDAD sobre el ejercicio de las competencias de los Entes locales, si bien, es incompatible con controles genéricos e indeterminados que sitúen a las Entidades locales en una posición de subordinación y dependencia de la Administarción del estado u otras entidades territoriales; los controles de carácter puntual habrán de referirse normalmente a supuestos en que el ejercicio de las competencias de la entidad local incidan en intereses generales. En este caso, el control de legalidad puede ejercerse por la Administración del estado, aún cuando es posible su transferencia a las CC.AA.



La judicialización de las relaciones de control y tutela.



El control del estado y de las CC.AA. sobre los entes Locales tiene como condiciones:



Asegurar a la instancia controladora una adecuada información. se impone a las entidades Locales la obligación de remitir a las administraciones del Estado y de las CC.AA. Copia o extracto comprensivo de los actos y acuerdos de la misma (son responsables del cumplimiento de este deber el Presidente y los Secretarios).



La facultad de la Administración del Estado y de las CC.AA. de recabar información concreta sobre la actividad municipal. No se prevén sanciones efectivas ante los posible incumplimientos.



La Ley contempla dos supuestos de control gubernativo directo:



La disolución de los órganos de las Corporaciones locales (como competencia extraordinaria), procediendo inmediatamente después a la aplicación de la legislación electoral en relación con la convocatoria de elecciones parciales y a la provisional administración ordinaria de la Corporación. Esta medida sólo podrá acordarse en caso de “gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga incumplimiento de obligaciones constitucionales”. Se le atribuye al:



Consejo de Ministros , a iniciativa propia y con consentimiento del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente o también,



A solicitud de la Comunidad Autónoma previo acuerdo favorable del Senado.



La sustitución de la actividad del ente local por la Administración del Estado o de las CC.AA. en el caso en el que una Entidad local “incumpliere las obligaciones impuestas directamente por la Ley, de forma que afectara al ejercicio de las competencias de la Administración del Estado o de las CC.AA. y cuya cobertura económica estuviere legal o presupuestariamente garantizada”. Previamente a este extremo se le dará a la Entidad local determinada un plazo de tiempo, nunca inferior a un mes, para su cumplimiento.



Fuera de estos supuestos extraordinarios no hay más controles que los de legalidad que deben actuarse ante la Jurisdicción Contencioso- administrativa en los siguientes casos:



si el acto de una Entidad local infringe el ordenamiento jurídico. La Administración del Estado o de las CC.AA. puede:



requerir la anulación de dicho acto, de forma motivada, o



sin necesidad de requerimiento, impugnarlo directamente ante la Jurisdicción Contencioso-administrativo.



si el acto o acuerdo de la Entidad local menoscaba la competencia del Estado o de las CCAA interfiriendo su ejercicio o excediéndose en la competencia. En este caso, cabe la impugnación por aquéllas en plazo de quince días, debiendo precisar la lesión o extralimitación competencial que la motiva.



Si el acto o acuerdo atenta gravemente al interés general de España, el Delegado del Gobierno, previo requerimiento del Presidente de la Corporación, y en caso de no ser atendido, podrá suspenderlo y adoptar las medidas pertinentes a la protección de dicho interés. El plazo concedido no será superior a cinco días y el del ejercicio de la facultad de suspensión de diez días. Acordada la suspensión de un acto o acuerdo el Delegado del Gobierno deberá impugnarlo en el plazo de diez días desde la suspensión ante la Jurisdicción Contencioso- administrativa.



4.- EL STATUS DE LOS MIEMBROS DE LAS CORPORACIONES LOCALES





La nueva regulación pretende que los miembros de las Corporaciones Locales se profesionalicen al máximo, abandonando la concepción honorífica del cargo municipal. Se articula así dos tipos de medidas:



Facilitar el acceso de los vecinos a los cargos locales mediante la reserva de sus puestos de trabajo en el sector público o privado, pasando a la situación de servicios especiales, cuando sean funcionarios de la propia Corporación o de otras Administraciones Públicas y desempeñen el cargo para el que han sido elegidos con retribución y dedicación exclusiva. A los miembros que no tengan esta dedicación se les garantiza, durante el mandato, la permanencia en el centro público o privado de trabajo del que procede.



Retribuirlos siguiendo las siguiente reglas:



percibirán retribuciones por el ejercicio de su cargo cuando lo desempeñen con dedicación exclusiva, siendo dado de alta en el Régimen General de la Seguridad Social.



Podrán percibir indemnizaciones por la cuantía y condiciones que acuerde el Pleno de la Corporación.



Podrán disponer del tiempo necesario para la asistencia a las sesiones del Pleno de la Corporación o de las Comisiones y Delegaciones de que forme parte (denominado tiempo indispensable para el desempeño del cargo electivo)



Para asegurar la ética e imparcialidad en el comportamiento de los miembros de las Corporaciones locales se crea en cada Corporación un Registro de intereses, obligándoles antes de la toma de posesión de su mandato o variación durante el mismo, a declarar sus bienes y sus actividades privadas que les proporcionen o pueden proporcionarles ingresos económicos o afecten el ámbito de competencias de la Corporación.



Existe, además, un deber de abstención de participar, votar, decidir o ejecutar algún asunto cuando concurran causas de incompatibilidad a que se refiere la Ley de Procedimiento Administrativo o la Ley de Bases de Contratos del Estado.



A propósito de sus responsabilidades, la Ley de Bases recoge la regla general de que los miembros de los órganos colegiados, son responsables de los actos y acuerdos que hayan votado favorablemente. Reitera las reglas generales de responsabilidades de autoridades y funcionarios:



Responsabilidad civil y penal frente a los particulares por los actos y omisiones realizados en el ejercicio de sus cargos y exigible ante los Tribunales ordinarios.



Responsabilidad directa frente a la Corporación, cuando por dolo o culpa grave hayan causado daños y perjuicios a la Corporación o a terceros, si éstos hubiesen sido indemnizados por aquélla.



A modo de responsabilidad disciplinaria, se faculta a los Presidentes de las Corporaciones locales para sancionar con multa a sus miembros, por falta no justificada de asistencia a las sesiones o incumplimiento reiterado de sus obligaciones según lo establecido en la Ley de la Comunidad Autónoma y, supletoriamente, el Estado.



5.- RÉGIMEN DE FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES



La LBRL regula el régimen de: sesiones, acuerdos, aprobación de ordenanzas, conflictos, responsabilidad. Éste ha sido modificado por la Ley 11/1999, de 21 de abril.



Convocatoria de las Sesiones



Las sesiones que celebran los órganos colegiados de las Entidades locales pueden ser:



ordinarias;



la periodicidad de las sesiones ordinarias depende de la importancia del Municipio y nunca será superior a los tres meses..



La convocatoria debe hacerse con dos días hábiles de antelación. Se informará a los miembros de la Corporación de la sesión (derecho de información), quienes dispondrán de la documentación íntegra de los asuntos incluidos en el orden del día.



Extraordinarias, cuando así lo decida el Presidente o lo solicite la cuarta parte, al menos, del número legal de miembros de la Corporación (ningún concejal podrá solicitar más de tres en un año).



Su celebración no se demorará más de quince días hábiles desde su solicitud. Si el presidente no convoca el Pleno extraordinario solicitado quedará automáticamente convocado para el décimo día hábil siguiente al de finalización del primer plazo. El orden del día no incluirá más asuntos que los que autorizan expresamente los solicitantes de la convocatoria.



La convocatoria de sesiones extraordinarias urgentes deberá ser ratificada por el Pleno.



En ausencia del Presidente y su sustituto el Pleno queda válidamente constituido siempre que concurra un tercio, nunca inferior a tres y que debe mantenerse toda la sesión, que será presidida por el miembro de la Corporación de más edad.



En cuanto a la publicidad, tanto las sesiones ordinarias como las extraordinarias, será públicas las del Pleno y no las de las Comisiones del Pleno. Como excepción, se admite que puedan ser secretos el debate la votación en los asuntos que puedan afectar al derecho fundamental de los ciudadanos (art. 18.1 de la CE) cuando así lo acuerde el Pleno por mayoría absoluta.



Grupos políticos.



La Ley 11/1999 de Modificación de la LBRL para reforzar el control de la Corporación ha regulado los grupos políticos a efectos de su participación en los órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno y al seguimiento de la gestión del Presidente, la Comisión de Gobierno y los Diputados que ostenten delegaciones. ( siempre que la respectiva regulación autonómica no prevea una forma organizativa distinta en este ámbito).



Régimen de acuerdos.



La LBRL establece las siguientes reglas:



el Pleno se constituye válidamente con la asistencia de un tercio del número legal de miembros del mismo, nunca inferior a tres. Este quórum se mantendrá durante toda las sesión, a la que asisten necesariamente el Presidente y el secretario de la Corporación, o sus sustitutos.



La adopción de acuerdos es a través de votación directa, salvo que el Pleno acuerde, para un caso concreto, la votación nominal. El voto puede ser positivo o negativa y la abstención está admitida. La ausencia de diputados a la sesión se consigna como abstención. En caso de empate decidirá el voto de calidad del Presidente.



Se requiere quórum especial (consistente en el voto favorable de las dos terceras partes del número de hecho y, en todo caso, de la mayoría absoluta de l número legal de los concejales) para:



Creación/supresión de Municipios o alteración de los términos municipales;



Creación/modificación/ supresión de Entidades inframunicipales;



Aprobación de la delimitación de término municipal;



Alteración del nombre o capitalidad del Municipio.



Quórum especial pero limitado a la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación para, entre otros acuerdos:



Aprobación y modificación del reglamento orgánico;



Transferencias de funciones o actividades a otras Administraciones Públicas.



Cesión del aprovechamiento de bienes comunales



Aprobación de operaciones financieras, etc…



Régimen de actos y ordenanzas



Su carácter es complementario al régimen de sesiones y acuerdos.



Aprobación de las Ordenanzas locales:



Su procedimiento es una versión simplificada del establecido por la Ley de Procedimiento Administrativo para la aprobación de disposiciones de carácter general:



Se inicia con la aprobación del Pleno.



Sigue un trámite de información pública y audiencia de los interesados por plazo mínimo de treinta días para la presentación de reclamaciones y sugerencias.



Finaliza con la resolución de éstas y la aprobación definitiva por el Pleno.



En los conflictos de atribuciones la regla es:



1.- los surgidos entre órganos y Entidades dependientes de una misma Corporación local se resolverán por Pleno si se trata de conflictos entre órganos colegiados o miembros de éstos o de Entidades inframunicipales y por el Alcalde o Presidente de la Corporación, en el resto de los supuestos.



2.- los surgidos entre diferentes Entes locales se resuelven por la Administración de la Comunidad Autónoma o por la del Estado, si pertenece a distintas Comunidades, sin perjuicio de la impugnación posterior contencioso- administrativa.



Las resoluciones que ponen fin a la vía administrativa para su ulterior impugnación contencioso- administrativa son:



las del Pleno, Alcaldes o presidentes y las Comisiones de Gobierno. En casos excepcionales, una ley sectorial puede requerir la aprobación ulterior de la Administración del Estado o Comunidad Autónoma.



Las autoridades y órganos inferiores que resuelvan por delegación del Alcalde, Presidente u otro órgano cuyas resoluciones pongan fin a esta vía.



Las de cualquier autoridad u órgano cuando lo establezco una disposición legal.



Impugnación de actos, acuerdos y ejercicio de acciones.



Además de las personas legitimadas en el régimen del proceso contencioso- administrativo podrán impugnar los actos y acuerdos de las Entidades locales:



El Estado y las CC.AA. como privilegio se establece la posibilidad de que soliciten ampliación de información, interrumpiéndose al plazo para formular el requerimiento previo a la interposición del recurso.



los miembros de las Corporaciones que hayan votado en contra de tales actos y acuerdo (excepción al principio de que las minorías deben acatar los acuerdos de las mayorías).



Los vecinos a los que se les permite ejercer en nombre de la Entidad local las acciones precisas en defensa de los bienes y derechos de éstas, cuando, previo requerimiento , las Entidades no lo hubieran ejercitado. De prosperar la acción, el actor tendrá derecho a ser reembolsado por la entidad de las costas procesales y a la indemnización de cuantos daños y perjuicios se le hubieran seguido.