DERECHO

1. El Estado español como Estado social y democrático de derecho, descentralizado territorialmente.




El Estado después de la CE se califica como: democrático, de derecho, social y autonómico. El art. 1.1 CE dice que España se constituye en un estado social y democrático de derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político. El art. 2 CE dice que la constitución se fundamente en la indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. En estos artículos se define la estructura política del estado español.



2. La cláusula del Estado de derecho.



Tiene un contenido amplio y complejo. Esta cláusula se integra por 3 principios:



Principio de legalidad. Está proclamado en la CE en su art. 9.3. También en el 97 y 103. Este principio se concreta en:



Sometimiento de la administración a la ley y al derecho. Significa que existe un sometimiento de la acción administrativa a la totalidad del sistema normativo. La administración tiene que respetar las leyes que dicta el parlamento, las normas del gobierno con fuerza de ley, normas y tratados internacionales, y por su puesto, la CE, la costumbre y los PGD., así como los reglamentos y normas dictadas por ella misma.



Vinculación a la ley en sentido formal. Se hace referencia a la forma específica en que la administración se encuentra sometida a la ley y normas con rango de ley.



Esta forma dista bastante de la sujeción de a las normas por parte de los sujetos privados. De lo que se trata de saber es si la administración necesita de una previa habilitación legal para realizar lícitamente cualquier actividad, o bien si ese requisito no es jurídicamente exigible.



La respuesta es distinta según venga de la doctrina o si la buscamos en la realidad cotidiana. La doctrina afirma unánimemente el régimen de vinculación positiva de la administración a la ley. La realidad es que la administración ha actuado siempre dando por su puesto la vigencia del principio de vinculación negativa.



La solución correcta está a mitad de camino. Para aquellas actuaciones que realiza la administración que tiene una eficacia limitativa o ablatoria, sería necesario que su vinculación fuese positiva a la ley porque estamos en un estado de derecho y la libertad de los ciudadanos no puede ser limitada por la administración si previamente la administración no fue autorizada para ello por una ley.



Cuando estamos en las actuaciones en que la administración se organiza autónomamente y promueve actividades de fomento, sí cabría la vinculación negativa.



Principio de tutela judicial. El hecho de que exista el principio de legalidad impone que exista un conjunto de mecanismos de control a través de los cuales se puede asegurar eficazmente el sometimiento de la administración a la legalidad. Estos mecanismos de control son múltiples y de distinto alcance.



En unos casos tenemos controles externos a la administración, como los que ejerce el parlamento. En otros casos son controles internos, como los recursos administrativos. La pieza fundamental es el control jurisdiccional del Art. 117.1 CE que dice que la justicia emana del pueblo y se administra en nombre del rey por jueces y magistrados integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles y sometidos únicamente al imperio de la ley.



Ese sometimiento de las administraciones públicas al control jurisdiccional está compensado en nuestro sistema normativo por importantes contrapartidas, que son:



Poder de auto tutela de la administración. La tutela de los derechos e intereses de los particulares puede calificarse de heterotutela, en la medida en que se tiene que llevar a cabo a través de una declaración y ejecución dictada por un órgano judicial. La posición de la administración es justamente la opuesta. La administración no precisa de la colaboración judicial para hacer declaraciones de derechos, ni para ejecutar coactivamente esas declaraciones. Hay 2 manifestaciones de auto tutela:



Auto tutela declarativa. Es el poder de la administración de emitir declaraciones capaces por sí mismas de modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas.



Auto tutela ejecutiva. Consiste en la potestad de la administración de llevar a la práctica sus propias decisiones, llegando incluso al empleo de la coacción en caso de resistencia de sus destinatarios.



Exenciones y privilegios. Porque la impugnación contenciosa de un acto de la administración está diseñada como una especie de carrera de obstáculos, ya que:



Es necesario formalizar un recurso ante la propia administración con carácter previo al planteamiento del proceso contencioso.



La interposición por un particular de un recurso administrativo o Contencioso-Administrativo contra los actos de la administración no suspende la potestad de ejecutarlos que tiene la administración.



La regla de preclusión procesal a la mayoría de los trámites de la impugnación para la interposición de los recursos, tanto administrativos como Contencioso-Administrativos, así como la formalización de determinados trámites, las leyes establecen plazos. La inobservancia de esos plazos conlleva, no sólo la pérdida del trámite concreto cuyo plazo se ha excedido, sino también la extinción definitiva e irrevocable del derecho que se trata de defender a través del recurso, porque el acto deviene firme o inatacable.



Principio de garantía patrimonial. Equivale al derecho de los administrados a mantener íntegro el valor económico de su patrimonio frente a las intromisiones singulares de que ese patrimonio pueda ser objeto por parte de los poderes públicos. Estas privaciones pueden tener lugar por 2 vías principales:



A través de la expropiación forzosa. Mediante la privación de un bien o de un derecho decidido de forma voluntaria y consciente por la administración.



La causación de un daño o perjuicio de modo incidental o no por parte de la administración.



Estas 2 instituciones se encuentran en la CE. La 1ª en el Art. 33.3 que dice que nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes. La 2ª en el Art. 106.2 que dice que los particulares, en los términos establecido por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Por tanto, los daños causados por fuerza mayor quedan excluidos de indemnización.



3. La cláusula del Estado social.



Guarda un estrecho parentesco con lo que es el estado de bienestar. Equivale a la imposición a todos los poderes públicos del deber de actuar positivamente sobre la sociedad en una línea de igualación progresiva de todas las capas sociales.



El Art. 9.2 CE dice que corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integran sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.



Hay un mandato del constituyente de que la sociedad debe configurarse de forma que se haba realidad lo que es la igualdad material y la libertad de los individuos. Ese mandato se desarrolla en los artículos 39-52 CE, que conforman el Capítulo III del Título I, de los principios rectores de la política social y económica. Se trata de mandatos a los poderes públicos y, por tanto, a la administración de intervención y promoción en la vida social.



Ahora bien, los poderes públicos están condicionados en su actuación tanto:



en el plano de la actuación normativa, como



en la aplicación de las normas.



En la actuación normativa del legislador, éste no es libre e incondicionado. Debe actuar siempre en aplicación de la cláusula del estado socia, para conseguir los objetivos que aparecen explicitados en la CE. No es un deber jurídico en sentido estricto, sino una directiva que debe conseguirse, teniendo en cuenta la realidad del estado y de la sociedad en cada momento.



La eficacia de esta cláusula, desde el punto de vista normativo, opera fundamentalmente de forma negativa.



Serán inconstitucionales aquellas normas que regulen una materia de forma contradictoria con los artículos 39-52 CE. Se refiere a todo tipo de normas incluidas en el ordenamiento jurídico, no sólo a las administrativas.



En el campo de la aplicación e interpretación del derecho, es donde la cláusula del estado social tiene mayor efectividad. Toda la actuación material o jurídica de los poderes públicos debe inspirarse siempre en la persecución de los valores del Art. 9.2 CE.



Implica el deber de interpretar todo el ordenamiento jurídico de acuerdo con esa cláusula del estado social, lo que significa el deber de interpretar las normas en el sentido favorable a los objetivos de libertad real e igualdad efectiva.



4. La cláusula del Estado democrático.



Las consecuencias que se derivan para la administración de esta cláusula, es su proyección sobre la administración de distintas formas:



Actuación subordinada de la administración. En un Estado democrático, la administración siempre actúa subordinada, en lo que es su estructura y funcionamiento, a las instancias políticas. En este sentido la administración está llamada a ejecutar los mandatos normativos que provienen del parlamento.



Por otra parte la administración es una estructura de apoyo del poder ejecutivo en su tarea de dirigir el Estado. La legitimidad democrática de la administración es indirecta, en la medida que ejecuta los mandatos normativos del parlamento y en la medida que la dirige el gobierno.



Actúa subordinada al poder de dirección del gobierno, porque el gobierno tiene la potestad para fijar los objetivos que tiene que perseguir la administración. Por otra parte es el que adopta las decisiones para asegurar el cumplimiento de esos objetivos. Es el que va a exigir responsabilidades también si no se cumplen estos objetivos.



Subordinación del plano interno como consecuencia de la estructura jerarquizada de la administración. Para que la estructura de la administración funcione de forma coherente,



es necesario que internamente su configuración se base en instrumentos que aseguren la subordinación de la actividad de unas personas respecto de otras.



Eso se consigue a través del principio de jerarquía. Así el art. 103.1 CE dice que la administración actúa, entre otros, de conformidad con el principio de jerarquía.



La regla del pluralismo afecta a la administración. Se trata de uno de los valores superiores del ordenamiento jurídico (art. 1 CE). De aquí se derivan una serie de principios:



Descentralización. El art. 103.1 CE ordena que debe someterse la actuación de las administraciones a este principio. Cada administración debe ejercer descentralizadamente sus competencias a través de las administraciones inferiores. Se consigue a través de 2 vías:



Cada administración superior debe permitir a las inferiores que participen en el ejercicio de sus propias competencias.



Cada administración superior debe confiar en las inferiores la gestión concreta de las potestades administrativas, que no exijan una gestión centralizada.



Desconcentración. También aparece en el art. 103.1 CE, que implica que la titularidad y el ejercicio de las competencias pasan de un órgano determinado a otro inferior jerárquico.



Participación. Se prolonga la representación popular en la administración a través de esta figura. Viene a tratarse de la inserción de los ciudadanos en las propias estructuras administrativas. No hay un principio constitucional de participación ciudadana que obligue a los poderes públicos a implantar estas técnicas participativas en estos ámbitos.



También se derivan de la cláusula del estado democrático, cláusulas de carácter funcional:



Principio de objetividad.



Principio de imparcialidad



Principio de publicidad.



Respecto a los 2 primeros, el art. 103 CE dice que la administración sirve con objetividad los intereses generales. Este mismo artículo en su apartado tercero dice, respecto de los funcionarios públicos, que la ley debe regular las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones. Se refiere a la objetividad en abstracto y a la imparcialidad de sus funcionarios públicos en particular.



La objetividad exige la concurrencia de un doble requisito:



La administración ejercita los poderes otorgados por la ley para la consecución de los objetivos que aparecen definidos en la ley.



La actividad se desarrolla mediante la exacta ponderación de todos los intereses en juego y que la ley ordena protege en cada caso.



Respecto a la imparcialidad, la administración debe de actuar de la forma indicada que se manifiesta en la prohibición de los funcionarios de otorgar preferencias a unas u otras personas que no se amparen en normas concretas.



Al principio de publicidad hace alusiones la CE en el art. 105.b, donde se establece el derecho de acceder a los documentos contenidos en archivos y registros administrativos por parte de los ciudadanos.



Los límites de este principio aparecen recogidos también en la CE:



La publicidad no puede operar respecto de los datos cuya difusión pueda dañar el derecho a la intimidad de las personas.



Tampoco los que puedan afectar al derecho al honor.



Tampoco los que puedan afectar a la seguridad pública o a la defensa nacional.



Tampoco lo que pueda servir para la averiguación de los delitos.



5. El Estado autonómico.



La CE opta por un modelo de estado descentralizado basado en la distribución efectiva del poder político entre las distintas entidades públicas territoriales y la autonomía de todas ellas. Todo esto se recoge en los artículos 2 y 137 de la CE. Este último dice que el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las CC.AA. que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.



De estos artículos se entresacan los siguientes principios:



Autonomía. Es la distribución de la titularidad de los poderes públicos. Así un estado organizado de acuerdo con este principio es, sobre todo, un estado en el que hay una efectiva distribución del poder político entre las instancias territoriales y centrales que lo integran. El contenido de esta autonomía, desde un punto de vista positivo, equivale a la titularidad de una serie de poderes públicos que reviste una serie de características:



Poderes públicos o potestades superiores. Se encuentra la potestad normativa, la autotutela, la potestad tributaria, sancionadora y expropiatoria.



La forma de atribución de estas potestades es distinta. Las de las CC.AA. se establecen en sus propios Estatutos de autonomía. En el caso de los municipios y provincias estas potestades no se fijan a través de un solo texto, sino a través de las leyes sectoriales que dicta el Estado y las CC.AA.



Los poderes que integran la autonomía no son exclusivos. En el caso de las CC.AA. la mayor parte de sus competencias se refieren a materias compartidas con el Estado. Incluso en aquellas materias que aparecen en exclusividad asignadas a las CC.AA. El Estado puede tener intervención a través de títulos competenciales de carácter horizontal. En el caso de los entes locales la compartición es la regla. Las competencias de estos entes son las que Estado y CC.AA. les atribuyan sobre las materias de las que estas últimas son titulares.



Desde un punto de vista negativo, la autonomía es un estatus que está protegido. Esta protección es diferente o es de diferente grado respecto de las CC.AA. y respecto de los entes locales.



En el caso de las CC.AA. esa autonomía está protegida porque de alguna manera esa autonomía está explicitada en la CE, ya que regula la organización, competencia y financiación de las CC.AA.



En el caso de los entes locales no está regulado en la CE el contenido de su autonomía. Es una vez más el legislador estatal y autonómico al que le corresponde determinar ese grado de autonomía.



Unidad. De acuerdo con el art. 2 CE es el principio de unidad otro principio que conforma el Estado español. Este principio es un límite a la autonomía. Tiene unos límites precisos, determinables que de acuerdo con la CE, que son:



Límite del interés general. Es un concepto básico en la definición del Estado autonómico. Se atribuye la autonomía a cada ente para gestionar su círculo de intereses que son comunes a todo el estado, que trascienden los intereses de las CC.AA. y de los entes locales: se llaman intereses generales y su satisfacción le corresponde al Estado.



Por otra parte hay una jerarquía de intereses, que quiere decir que cada ente debe llevar a cabo una actuación que no sea incompatible con los intereses del escalón territorial superior.



Límite de la igualdad. El art. 139 CE dice que todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado. Quiere decir este artículo que es necesario mantener en todo el territorio cierta uniformidad en las condiciones de vida, es decir, cierta igualdad material.



Límite de la unidad de mercado. El art. 139.2 CE establece que ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español. Este principio significa que tenemos un espacio económico que no puede ser parcelado por ningún ente público que impida u obstaculice la libre circulación de bienes, servicios o personas.



Solidaridad. La organización del Estado a nivel territorial se orienta sobre los principios de unidad y autonomía, que son principios contradictorios, y del enfrentamiento de estos 2 se crean una serie de tensiones que se resuelven con técnicas de convergencia. Son a las que alude la CE bajo el concepto de solidaridad. Se trata de un principio que se entiende como:



Lealtad autonómica. Se trata de un deber jurídico que la CE impone a todos los entes territoriales. Se trata del deber de comportarse con arreglo a criterios de buena fe y de lealtad o fidelidad al sistema. Significa que el Estado está obligado a aceptar el carácter plural del modelo territorial. Por otra parte significa que los entes territoriales inferiores al Estado deben aceptar que están integrados o que pertenecen a un sistema "superior".



Cooperación. El hecho de que se deba comportar con lealtad y fidelidad al sistema, exige una actitud positiva de desarrollo de técnicas de colaboración entre todos los entes para el ejercicio coordinado de sus respectivas competencias.