DERECHO

1.- EL ESTADO AUTONÓMICO



La Constitución de 1978 supone el restablecimiento de las libertades y el distanciamiento radical de la organización centralista de corte francés imperante en España desde principios del siglo XIX. La potenciación máxima del principio de autonomía tiene como resultado una descentralización de todos los poderes en cualersquiera niveles.



La autonomía territorial es el gran principio que vertebra la Constitución y que se desarrolla en la creación de nuevas colectividades territoriales, como las Comunidades Autónomas y en el establecimiento de la garantía institucional de los Entes locales rompiendo con la subordinación que los sujetaba al control de la Administración del Estado.



Esta nueva caracterización estatal dificulta su categorización como Estado federal o Estado regional. Lo que singulariza al estado autonómico respecto de estos dos modelos es que la Constitución no enumera las CC.AA. que lo componen, ni establece un reparto igualitario de las competencias, ni todas las CC.AA se constituyen simultáneamente.



La falta de enumeración de las CC.AA. se sustituye por una regulación procedimental conforme a la cual las provincias se convierten en los sujetos decisorios de la estructura territorial con poderes para determinar el número y extensión territorial de las CC.AA.



La asignación de competencias tampoco se resuelve concluyentemente en la Constitución. Los artículos 148 y 149 no son definitorios de la delimitación de competencias propias del Estado y de las CC.AA., sólo constituyen un marco para su establecimiento a través de los respectivos Estatutos. De esta forma, cada CC.AA., en el momento de constituirse, diseña su propio marco competencial, lo que puede significar una desigual atribución de las mismas, mientras que en el sistema federal o regional las competencias son iguales para todos los Estados o regiones.



La Constitución de 1978 establece distintas vías y momentos de acceso a la autonomía, haciendo posible la pervivencia de un sistema de centralización sobre parte del territorio con otro de descentralización sobre el restante. En el sistema federal, por el contrario, el momento de inicio de los Estados es simultáneo al del nacimiento de la federación.



La Constitución de 1978, obedeciendo a un riguroso principio anticentralista y a la presión del terrorismo vasco, favoreció el principio de autonomía por encima de los límites de la Constitución republicana de 1931. Además, en el Estado Regional de la Constitución de 1931, la igualdad de todas las Provincias era absoluta, sin que se garantizasen o respetasen de forma alguna presuntos derechos históricos.



La ideología subyacente que parece inspirar nuestra última Constitución es la de intentar corregir el centralismo preconizado por la doctrina liberal francesa, que vertebra todas las constituciones españolas desde 1812, ofreciendo una visión negativa y pesimista sobre casi dos siglos de organización centralista del Estado. Nuestra Constitución parece pretender dar una alternativa de división territorial y distribución de poderes inspirada en el fuerismo carlista y en el absolutismo previo al Estado liberal del siglo XIX, mediante un modelo que rechaza el principio de igualdad y uniformidad que mantienen, aunque en menor medida que el Estado centralista, el Estado federal o el regional. Las consecuencias de esa ideología son la desigualdad en las formas de acceso a la autonomía y en las clases de CCAA, en la asignación de competencias, en la organización política y administrativa y en las formas de asignación de recursos financieros, siendo necesario recurrir a técnicas de corrección de esa inicial desigualdad, como los principios de solidaridad, los mecanismos de coordinación y el sistema de control a cargo del Estado.



2.- EL PROCESO AUTONÓMICO



La fase preautonómica.



Comenzó con el restablecimiento de la Generalidad de Cataluña, a través de Decreto-Ley, sin esperar a la promulgación de la Constitución (por Decreto- Ley de 29 de septiembre de 1977), tal y como ocurrió en la Segunda República. El régimen aprobado para Cataluña se extendió a otras partes del territorio con el mismo procedimiento.



En el aspecto orgánico, el modelo preautonómico consistió en la creación de un órgano colegiado, denominado Junta, Consejo o Diputación, que asumía los máximos poderes, otro unipersonal, el Presidente, nombrado por el primero, y otro colegiado a modo de gobierno. Las competencias de las preautonomías eran modestas, atribuyéndoles funciones ejecutivas en ámbitos cuya concreción dependía de la técnica negociada de las transferencias, a través de comisiones mixtas.



B) Las vías de acceso y las clases de CC.AA.



La desigualdad que la Constitución consagra se traduce en aceptar dos clases de autonomía: plena o máxima y la gradual, con el resultado de diversos niveles competenciales. Estas dos clases de autonomía vienen determinadas por los sistemas de acceso.



Para el acceso a la autonomía plena existen dos procedimientos:



1.- El procedimiento previsto para las Comunidades que durante la vigencia de la Constitución de 1931 habían plebiscitado su Estatuto suponía:



Previo acuerdo de su órgano preautonómico superior;



La redacción de su Estatuto por una asamblea de sus parlamentarios;



Posterior acuerdo con la Comisión Constitucional del Congreso seguido por



Referéndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial y ratificación de los Plenos de las dos cámaras de las Cortes.



Este sistema (previsto por la disposición transitoria segunda, fue seguido para la aprobación de los Estatutos de Cataluña, País Vasco y Galicia, debiendo resaltarse que en los referéndums aplicados en estos casos no se exigieron mínimos de participación ni quórum de votos afirmativos.



2.- El proceso más riguroso para la autonomía plena y la aprobación del Estatuto es el previsto en el artículo 151 de la Constitución. Su rigor reside en la exigencia de la aprobación de la iniciativa autonómica por las Diputaciones y por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas. Además dicha iniciativa debía ser ratificada en referéndum mediante el voto afirmativo de la mayoría de los electores de cada provincia, siguiéndose después trámites análogos a los descritos en el caso anterior.



3.- Otra forma de acceso a la autonomía plena, eludiendo el rigor del anterior artículo, es el del proceso mixto de autonomía gradual, complementado con Ley Orgánica. Se trata de Comunidades que accedieron a la autonomía por el procedimiento gradual de los arts. 143 y 146 CE pero que luego, mediante una Ley orgánica extendieron hasta niveles de autonomía plena sus competencias sin esperar a los cinco años previstos en el art. 148 (con un dudoso apoyo en el art. 150, que permite que el Estado transfiera o delegue “mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal”). Este ha sido el proceso seguido por las CCAA de Valencia y Canarias.



Para el acceso a la autonomía gradual, que permite alcanzar, transcurridos cinco años, la autonomía plena o máxima, se siguen los artículos 143 y 146 de la Constitución, que diseñaron el procedimiento más sencillo, prescindiendo de la consulta popular. La iniciativa del proceso se condiciona únicamente a la aprobación de las Diputaciones interesadas o del órgano interinsular correspondiente y de las dos terceras partes de los municipios cuya población represente la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. El proyecto de Estatuto sería, después elaborado por una Asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los parlamentarios y elevado a las Cortes para su tramitación como proyecto de ley. En un principio las CC.AA. constituidas a través de este procedimiento tenían la limitación del techo competencial establecido en el artículo 148 CE, pero sólo el Estatuto de Cantabria ha ajustado sus competencias a ese límite.



De los procesos descritos se ha liberado la comunidad Autónoma de Navarra, que ha conseguido las máximas competencias a través de lo que se ha designado como Amejoramiento del Fuero, que ha consistido en la aprobación por Ley Orgánica (de 1982) del acuerdo alcanzado por la representación del Estado y de la Diputación Foral de Navarra.



Tras este proceso autonómico, el mapa autonómico incluye diecisiete CCAA, de las cuales seis son de autonomía plena y once de autonomía gradual. Desde otro punto de vista, han resultado siete Comunidades pluriprovinciales.



C) La igualación de las competencias. La reforma de los Estatutos.



La determinación del número de CC.AA., de sus competencias e, incluso, de su ámbito territorial es sólo una fase dentro de un proceso dinámico susceptible de ulteriores cambios. Vamos a ver las vías por las que pueden acometerse estos cambios.



La vía más previsible era la de la igualación de las competencias de las CC.AA. de autonomía gradual con las de plena, prevista en el art.148 CE y que se ha llevado a efecto a través de los pactos autonómicos entre el Partido Socialista y el Partido Popular de 1992, origen y explicación de la Ley Orgánica 9/1992, de 26 de diciembre, por la que se transfiere a las primeras aquellas competencias de titularidad estatal que permiten su igualación con las CC.AA. de competencia plena. Esta Ley se apoya en el artículo 150.2 de la Constitución que permite al estado transferir o delegar en las CC.AA. facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de ello. Después de esta ley se impuso una reforma de los Estatutos.



La reforma de los Estatutos de las CCAA. Esta reforma está regulada en el artículo 147.3 de la Constitución, que se remite a lo previsto en aquéllos pero requiere, en todo caso, la aprobación posterior de la reforma por las Cortes mediante Ley orgánica. Los procedimientos previstos en los Estatutos de Comunidades de autonomía gradual no exigen la aprobación final por referéndum popular. La iniciativa le corresponde al Gobierno o Parlamento autónomo. Para las CC.AA. de autonomía plena, el artículo 150.2 preceptúa que su reforma exigirá el referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes, requisito constitucional anterior a la aprobación del proyecto de reforma por Ley Orgánica de las Cortes Generales. Los restantes trámites de reforma se establecen en los respectivos estatutos.



No es previsible que se produzca un cambio de los Estatutos para alterar el mapa territorial mediante agregación o segregación de las provincias que componen cada Comunidad. Cualquier alteración de los límites territoriales requerirá procesos de reforma de los estatutos en las CC.AA. afectadas y complejos arreglos para el reparto de las infraestructuras administrativas.



3. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS.



La Constitución optó por establecer un sistema de distribución competencial original y diverso a los modelos federal o regional, con lo que la complejidad ha dado paso a la confusión y ha obligado a la posterior intervención del legislador, a través de la Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA), así como del Tribunal Constitucional con ocasión de los múltiples conflictos planteados. El error fundamental, a juicio de Parada, fue el de no haber delimitado desde la propia Constitución las competencias propias del Estado, las correspondientes a las CC.AA. y las compartidas. Se siguió el camino de hacer de los Estatutos la pieza básica de la distribución de competencias y el resultado ha sido una absoluta falta de uniformidad, produciéndose una desigual asignación de competencias.



En el sistema diseñado por la CE hay una lista de competencias que son exclusivas del Estado (la lista del art. 149) y el resto puede ser asumido por las CCAA. En este sentido, se asemeja al modelo federal (lista de competencias de la Federación correspondiendo las restantes a los Estados miembros), pero se diferencia del mismo en que las competencias no reservadas al Estado no pertenecen desde ya a las CCAA, pues para que ello suceda deben asumirlas expresa y positivamente en sus Estatutos. Ello conlleva la posible existencia de competencias que no están reservadas al Estado pero no han sido asumidas por las CCAA, competencias que siguen perteneciendo al Estado (art.149.3).



Las competencias del artículo 148.



Para las CC.AA. de autonomía plena estas competencias constituyen un mínimum superable a través del art. 149, o la asignación de competencias de titularidad estatal.



Para las CC.AA. de autonomía gradual las competencias de este artículo son un máximum mejorable a través de la reforma de sus estatutos, transcurridos cinco años desde su aprobación.



Algunas de las competencias enumeradas en este artículo deben calificarse como compartidas, bien porque se da un interés concurrente del Estado, bien porque se presupone la vigencia de una superior legislación estatal sobre dichas materias.



B) La lista de competencias del art. 149.



Son materias de competencia exclusiva del Estado. Este precepto ofrece el criterio más firme de delimitación, ya que no puede ser alterado por contrarias previsiones estatutarias. A pesar de ello, no todas las materias son atribuidas en exclusiva al Estado, aceptando en la mayor parte de ellas una competencia concurrente o compartida de las CC.AA., a través de distintas fórmulas (como la distinción entre interés general y autonómico o la reserva al Estado únicamente del dictado de la legislación básica).



Todas estas posibilidades han sido aprovechadas por los Estatutos de las CC.AA. de autonomía plena para formular sus listas competenciales, siendo este precepto la formulación contraria del 148: en éste se enumeran las competencias asumibles por las CC.AA., sin perjuicio de las competencias estatales, y el 149 enumera las competencias estatales sin perjuicio de los espacios donde pueda penetrar la competencia autonómica.



C) Las cláusulas complementarias.



Son aquéllas establecidas en el párrafo tercero del artículo 149, que tratan de cerrar el sistema para que no queden competencias sin su correspondiente titular.



La primera establece que las materias no atribuidas expresamente al Estado por la Constitución podrán corresponder a las CC.AA. en virtud de sus respectivos Estatutos. Configura así la competencia autonómica como una competencia de atribución según los Estatutos.



La segunda establece que “las competencias sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos corresponderán al Estado”.



La tercera prevé que “las normas del Estado prevalecerán en caso de conflicto sobre las de las CCAA en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas”, lo que llevó a las CCAA a incluir en sus Estatutos el mayor número de materias y a calificarlas en todo lo posible de competencias exclusivas.



Este artículo se cierra con la cláusula de supletoriedad, en virtud de la cual “el Derecho estatal será, en todo caso, supletorio del Derecho de las CCAA”.



Esta delimitación competencial no constituye un sistema inalterable y definitivo, ya que el artículo 150 establece dos posibles formas extra-estatutarias de ampliación de las competencias autonómicas:



Las Cortes Generales, en materia de competencia estatal, podrán atribuir a todas o algunas CCAA la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una Ley estatal (Ley Marco).



El Estado también podrá transferir o delegar, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materias de titularidad estatal cuya naturaleza lo permita. (Ley de Transferencia).



4. LIMITES



La autonomía de las CC.AA. depende de las competencias y funciones que pueden asumir, pero también de los límites que a su ejercicio se establezcan y de los controles a que se sujete su actividad. Es costumbre señalar como tales límites los principios de igualdad, unidad, solidaridad y libre circulación de personas y bienes. La mayor parte de ellos se recogen en el Capítulo Primero del Título VIII de la Constitución (“Principios Generales” de la Organización Territorial del Estado).



El Principio de Unidad: recogido en el artículo 2 de la Constitución al establecer que esta norma esencial “se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española” aunque garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran. (El T.C. subraya que autonomía no es soberanía, es un poder limitado que no puede oponerse al Principio de Unidad).



El principio de solidaridad (art.138), se impone por la Constitución como una obligación del Estado, que debe garantizar un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio (CC.AA.), atendiendo en especial a las circunstancias del hecho insular. También se impone este principio como criterio de la existencia y ulterior reparto del Fondo de Compensación Interterritorial.



El principio de igualdad (arts. 138 y 139) aparece como contrapunto de la tendencia descentralizadora. Su formulación como límite a la autonomía se hace en dos planos: una con referencia a los Estatutos, se establece que en ningún caso las diferencias entre los Estatutos de las CCAA podrán implicar privilegios económicos ni sociales, y otra, dirigida a los ciudadanos, para corregir las desigualdades que pueda comportar la nueva división territorial (“todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio nacional”).



El principio de libertad de circulación de personas y bienes es una concreción del principio de igualdad. La CE (art.139.2) establece taxativamente que “ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y bienes en todo el territorio nacional”.



En este catálogo de límites a la autonomía puede incluirse también las limitaciones a la capacidad negocial de las CC.AA. por el art.145 de la Constitución que prohibe la federación de estas y, en cuanto a los convenios, exige autorización para los acuerdos de cooperación, salvo los que se refieran a la gestión y prestación de servicios propios de las mismas, en los que sólo se exige comunicación a las Cortes Generales.



Como último límite pueden citarse las leyes de armonización (art.150.3 CE), mediante las cuales el Estado, por razones de interés general, apreciado por la mayoría absoluta de ambas Cámaras, podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CC.AA., aun en el caso de materias atribuidas a la exclusiva competencia de las CCAA (esta fórmula no ha sido aún utilizada).



5.- EL CONTROL



A) Clases:



El sistema de control de las CCAA establecido por la Constitución se realiza por:



el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de Ley y de las disposiciones y resoluciones adoptadas por sus órganos de Gobierno.



el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de las funciones delegadas a que se refiere el apartado 2 del artículo 150.



Por la Jurisdicción Contencioso- Administrativa el de las normas reglamentarias y resoluciones de la Administración autonómica.



Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario.



Por el Gobierno y el Senado, conjuntamente, en los casos graves de incumplimiento o de riesgo para el interés general de España.



al margen de estos controles está el que le corresponde al Defensor del Pueblo sobre el conjunto de las Administraciones Públicas, así como los controles interiores a cargo de órganos de las propias Comunidades.



B) El control del Tribunal Constitucional.



El Tribunal Constitucional conoce del recurso de inconstitucionalidad contra las disposiciones normativas con fuerza de ley. El Gobierno puede, además, impugnar ante el TC las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las CCAA (que también pueden impugnarse ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa, lo que supone una duplicidad impugnativa). En este último caso, la impugnación ha de fundamentarse en la violación de la normativa constitucional y se rige por las normas de los conflictos constitucionales de competencia, produciendo efecto suspensivo la interposición del recurso, aunque el TC deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses.



C) El control del Tribunal de Cuentas.



Ejerce el control económico y presupuestario. La previsión de instituciones parecidas al Tribunal de Cuentas del Estado en los Estatutos autonómicos ha provocado gran confusión. Estas instituciones no están subordinadas jerárquicamente al Tribunal estatal, con lo que ambos darán cuenta separada de sus actuaciones, bien a las respectivas Asambleas Autonómicas, bien a las Cortes Generales, informes que pueden no ser coincidentes, e incluso contradictorios. El Tribunal de Cuentas tiene jurisdicción exclusiva para declarar la responsabilidad contable de los que manejan fondos públicos.



D) El Defensor del Pueblo (art. 54 CE)



Se configura como un “comisionado de las Cortes Generales para la defensa de los derechos comprendidos en el Título I” a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, y como este precepto no distingue, se considera incluida la Administración de las CCAA. Se han previsto, sin embargo, instituciones parecidas en las CC.AA. con denominaciones diversas: Justicia Mayor, defensor del Pobo…La duplicidad institucional además de aumentar los gastos implica la posibilidad de que los resultados de las actuaciones de los defensores del pueblo autonómicos no coincidan con las del Defensor del Pueblo del Estado. Adelantándose a este problema, la Ley Orgánica reguladora de la institución (de 6 de Abril de 1981) ha establecido que cuando el Defensor del Pueblo tenga que supervisar la actividad de las CCAA “los órganos similares de éstas coordinarán sus funciones con las del Defensor del Pueblo y éste podrá solicitarles su cooperación”.



E) El control del Gobierno-Senado (art.155 CE)



Se trata de un control extraordinario para los supuestos en que una CA no cumpliere las obligaciones impuestas por la Constitución u otras leyes, o actuare de forma que atente al interés general del Estado. El gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma, y en el caso de no ser atendido, con la mayoría absoluta del Senado podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a la Comunidad Autónoma al cumplimiento forzoso de sus obligaciones o para proteger el interés general. Para la ejecución de las medidas previstas el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las CCAA.



F) El Delegado de Gobierno y el deber de información.



El correcto ejercicio de las responsabilidades de control, como también las de coordinación, que tiene a su cargo el Estado, presuponen un conocimiento de la actividad de las CCAA. Para suplir la falta de expresa mención del deber de la información en la Constitución la Ley del Proceso Autonómico ha establecido que el Gobierno y, en su caso, las Cortes Generales puedan recabar la información que precisen sobre las actividades que desarrollen en el ejercicio de sus competencias, facultad que las CC.AA. pueden emplear para obtener información similar del Estado, como deber recíproco de información.



La obtención de información y el deber de suministrarla ha obligado a crear o especializar determinados órganos en esta tarea. Funciona así en la actualidad la Comisión de seguimiento de las CC.AA. en el Ministerio para las Administraciones Públicas, y se ha hecho del Delegado del Gobierno en las CC.AA. el máximo responsable de esta función de intercambio de información.



6.- LA ORGANIZACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS



La Constitución de 1978 se ha confiado en el principio dispositivo que habría de concretarse en los Estatutos, por lo que sólo se atrevió a establecer un esquema de organización que sería aplicable a las Comunidades de autonomía plena, sin aludir a las de autonomía gradual, aunque finalmente estas reprodujeron el modelo de las primeras.



La “organización institucional autonómica” se basa en:



Una Asamblea legislativa elegida por sufragio universal, en función de un sistema de representación proporcional, que debe asegurar la representación de las diversas zonas del territorio.



Un Consejo de Gobierno, con funciones ejecutivas y administrativas.



Un Presidente, elegido por la Asamblea entre sus miembros y nombrado por el Rey. Le corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquélla.



El Presidente y los miembros del Consejo serán políticamente responsables ante la Asamblea.



Estos órganos están presentes en todas las CCAA, aunque varían los nombres de sus instituciones, que evocan en ocasiones denominaciones históricas (Xunta, Generalidad, Consell etc.).



Se trata de un sistema que responde al modelo de Gobierno parlamentario (hay separación de las funciones ejecutivas del ámbito de poder de la Asamblea, las funciones ejecutivas se encomiendan a un Consejo políticamente responsable ante la Asamblea, que es elegido por ésta de entre sus miembros).



A) La Asamblea Legislativa o Parlamento.



Según la generalidad de los Estatutos el régimen de este organismo supremo de las CC.AA. sigue estas reglas:



Todos los Parlamentos autonómicos son unicamerales; integrada por un número de miembros variable, elegidos conforme a la Legislación general electoral, que se entiende como básica.



La circunscripción electoral es ordinariamente la provincia, excepto en las CC.AA. uniprovinciales, donde lo es el Partido Judicial o el Municipio.



El derecho de sufragio activo se atribuye a los mayores de 18 años que tengan residencia en cualquiera de los Municipios de la Comunidad Autónoma.



Los miembros de los Parlamentos Autonómicos se les reconoce la inviolabilidad por las opiniones manifestadas y por los votos emitidos, la inmunidad para no ser detenidos ni retenidos, sino en los casos de flagrante delito, y un fuero especial consistente en que su inculpación, procesamiento y juicio corresponde al Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma correspondiente y, fuera de este ámbito, a la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.



Se remite a los reglamentos internos de las Asambleas todo lo relativo a su régimen de funcionamiento y sesiones, periodos parlamentarios y órganos de la institución.



Las Asambleas autonómicas se disuelven por expiración del término de su mandato y, además, por la falta de designación de Presidente de la Comunidad Autónoma en los plazos previstos.



B) El Ejecutivo Autonómico.



Las funciones ejecutivas de las CC.AA. se asignan al Presidente, al Consejo de Gobierno, y a los Vicepresidentes y Consejeros.



El Presidente es el máximo representante de la Comunidad Autónoma y ostenta también la representación ordinaria del Estado; tanto su designación por la Asamblea como su cese sigue los términos propios de los sistemas parlamentarios. Sus atribuciones comprenden designar y cesar a los miembros del Consejo de Gobierno, dirigirlo, coordinar sus actuaciones y todo lo que comporta la dirección política y la jerarquía superior de la Administración Autonómica. El cargo es incompatible con cualquier otra función pública o privada. Junto a los honores de los que disfruta debido a su cargo, en algunas Comunidades se le reconoce otros privilegios (Como la pensión vitalicia del Lehendakari vasco).



Al Consejo de Gobierno se le asignan las mismas funciones que al Consejo de Ministros, pero a nivel autonómico, tales como la iniciativa legislativa, ejercicio de la potestad reglamentaria, dirección política, control de la Administración Autonómica etc. El número de Consejeros es variable. Su nombramiento y cese dependen del Presidente y tienen a su cargo un sector de la Administración autonómica (igual que los Ministros tienen a su cargo un Departamento ministerial).



Respecto al modelo de la Administración, casi todas las CC.AA ha optado por dotarse de un modelo de organización propia, que repite la organización estatal y supone una excesiva reduplicación de organismos y funcionarios. Cuentan así las CCAA con sus niveles centrales de departamentos, direcciones y subdirecciones generales, con una administración periférica, con delegaciones provinciales de las consejerías, y también con una administración institucional que es copia de las distintas fórmulas estatales.



7.- EFECTOS DEL SISTEMA AUTONÓMICO SOBRE LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO



Determinadas instituciones estatales, al margen de las que se integran en la Administración del Estado, aparecen influenciadas, moduladas o reproducidas debido a la nueva organización territorial del poder.



A) El Senado.



Los constituyentes de 1978 pretendieron configurar al Senado como una cámara de representación territorial (como en los Estados Federales), de tal forma que el art. 69.1 integra en ella a cuatro senadores por provincia, dos por las poblaciones de Ceuta y Melilla, un senador más para cada una de las CC.AA. constituidas y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio. Sin embargo, las atribuciones en materia autonómica del Senado se reducen a:



Participar en la autorización de los convenios entre las CC.AA.



Participar en el reparto del Fondo de Compensación Territorial.



La aprobación por mayoría absoluta para que el Gobierno pueda adoptar las medidas necesarias para obligar a las CC.AA. al cumplimiento de sus obligaciones o para proteger el interés general vulnerado por aquéllas.



B) Organización judicial y Comunidades Autónomas



La Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985 ha pretendido armonizar el principio de unidad judicial e independencia del Poder Judicial con las exigencias del sistema autonómico, sustituyendo la división hasta entonces existente de las Audiencias Territoriales por la de los Tribunales Superiores de Justicia de las CCAA, que acomodan ahora su denominación y competencias al mapa autonómico.



En materia contencioso- administrativa, las sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia de las CC.AA. no son susceptibles de revisión, pues se ha suprimido el recurso de apelación y el nuevo recurso de casación sólo puede interponerse ante el TS cuando el acto recurrido de la CA viola el derecho estatal. De esta forma, el enjuiciamiento de la acomodación de la actividad de los órganos autonómicos a su propio Derecho se articula en una única oportunidad, con violación del principio de tutela judicial efectiva que exige en principio la doble instancia.



8.- EL SISTEMA FISCAL Y FINANCIERO



La Constitución española se inspira en le federalismo alemán en la regulación de la autonomía financiera (art. 156) para el desarrollo y ejecución de las competencias autonómicas. La autonomía está limitada por el principio de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles, así como por la prohibición de que las CCAA adopten medidas tributarias sobre bienes situados fuera de sus territorios, o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías y servicios (art. 157).



La Constitución enumera los recursos propios de las CC.AA. y que clasifica en:



Ingresos propios: impuestos autonómicos, tasas y contribuciones especiales, rendimientos procedentes de su patrimonio o de Derecho privado y el producto de sus operaciones de crédito.



Ingresos compartidos: los cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.



Ingresos de nivelación en los que se incluyen:



asignaciones establecidas en los Presupuestos Generales del Estado en función de los servicios y actividades estatales que hayan asumido las Comunidades Autónomas;



los provenientes de un Fondo de Compensación Interterritorial para hacer efectivo el principio de solidaridad y con destino a gastos de inversión, que será repartido entre las CCAA por las Cortes.



La Ley Orgánica de Financiación de las CC.AA. (LOFCA) hizo en 1980 una regulación más precisa que la Constitución de este sistema de financiación y sentó las bases para el sistema definitivo. En este sistema cabe destacar:



La financiación se hace en primer lugar a través de la participación de las CC.AA. en los impuestos estatales y tienen el inconveniente de que otorgan fuertes dotaciones a las CCAA, ya que les corresponde un porcentaje fijo sobre la recaudación fiscal del Estado, que crece sustancialmente en los últimos años, pero sin la lógica contrapartida de una mayor participación de éstas en los gastos estatales y en la recaudación de los impuestos.



En cuanto al Fondo de Compensación Territorial, se distribuye entre las CC.AA. en proporción directa a los índices de paro y migración de cada territorio y en proporción inversa al nivel de renta, produciéndose fuertes desequilibrios (así, por ejemplo, la Comunidad de Madrid recibe poco dinero a pesar de su alto número de parados). Los problemas de este Fondo se derivan de su rígida afectación a los gastos de inversión, lo que disminuye la autonomía financiera de las CC.AA. que pueden financiar la infraestructura de nuevos servicios pero no son capaces después de afrontar los gastos para su mantenimiento.



Hay que hacer referencia, por último, al régimen privilegiado de Navarra y el País Vasco, que se funda en las previsiones de la Constitución sobre el respeto a sus derechos históricos, recogidos en sus respectivos Estatutos.



En ambos caso la filosofía es la misma: estas CC.AA. recaudan todos los impuestos de sus territorios y aportan después al Estado una cantidad para sostener los gastos generales.



La aportación del País Vasco al Estado consiste en un cupo global, integrado por los cupos correspondientes a cada una de las tres provincias vascas, como contribución a todas las cargas del Estado. El cupo se fija por una Comisión Mixta constituida por representantes de cada Diputación Foral y del Gobierno Vasco y por representantes de la Administración del Estado cada cinco años y se revisa anualmente.