DERECHO

1.- ESTADO Y AUTONOMÍAS TERRITORIALES:




En el estado va a existir una pluralidad de autoridades territoriales, de tal forma que el estado español puede ser definido como un estado autonómico. El artículo 137 de la Constitución Española dice que: “El estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan y todas gozarán de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”.



Este artículo debe relacionarse con el artículo 2 de la Constitución, ya que en este último se contiene específicamente la referencia al principio de unidad de la nación y se reconoce y garantiza el derecho a las autonomías de las nacionalidades.



El estado autonómico es un estado descentralizado, lo que significa que existe una pluralidad de centros de poder, en función de una determinada distribución de competencias.



El reconocimiento de una pluralidad autonómica territorial lleva aparejado el reconocimiento de una pluralidad de administraciones públicas.



2.- DESCRIPCIÓN Y CLASIFICACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS:



Las administraciones públicas existentes pueden clasificarse en función de:



Administraciónes Públicas Territoriales:



Administración General del Estado (Central): AGE



Administración de las Comunidades Autónomas: ACCAA



Administración local:



Administración Municipal.



Administración Provincial.



Administraciones Públicas No Territoriales:



Administración Institucional (Universidad).



Administración Cooperativa (colegios profesionales, cofradías...).



Administración Consultiva (Consejo de Estado...)



Administración de Control (Tribunal de Cuentas, Sistema de Recursos...)



Administraciones independientes (por ejemplo el Banco de España).



Teniendo en cuenta esta pluralidad de administraciones públicas, la actuación de las mismas debe regirse por los principios contenidos en el artículo 103 de la Constitución. Éste establece que las administraciones públicas van a actuar de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al derecho (principio de legalidad). Las administraciones, por su parte, deben desarrollar sus actividades en el ámbito de sus respectivas competencias.



3.- ARTICULACIÓN DE COMPETENCIAS:



Por competencia se entiende la medida de la capacidad que corresponde a cada órgano de un ente público. También se define como el conjunto de funciones o materias que le son atribuidas para su gestión.



La competencia administrativa es uno de los conceptos básicos de la teoría de la organización. Es una noción confusa, que permite distribuir el ejercicio de diferentes funciones, tanto entre entes (sujetos de personalidad jurídica) como entre órganos (no está dotado de personalidad jurídica) de un mismo ente pública. El organismo tiene personalidad jurídica.



Las modalidades de distribución de competencias han sido habitualmente analizadas como una cuestión exclusivamente referidas a las relaciones interorgánicas en el seno de un ente público. Así es posible diferenciar la competencia material, objetiva o funcional para aludir al resultado de la distribución de competencias en función de los criterios departamentales o materiales, como por ejemplo la asignación a cada uno de los ministerios de la administración estatal de un servicio público definido, o de un sector de la vida social o económica sujeto a intervención pública (defensa, justicia, hacienda, fomento, turismo...).



TIPOS DE COMPETENCIAS:



Competencia jerárquica: alude a la distribución escalonada de la titularidad de las potestades públicas sobre una materia encomendada en su conjunto a un ministerio entre los diversos órganos a nivel jerárquico del mismo, en función directa de la importancia de los ascensos.



Competencia territorial: nos permite distinguir los diferentes ámbitos geográficos a los que se extiende el ejercicio de las funciones de los entes u órganos.



Competencia ratione temporis: se refiere a los supuestos en los que los ejercicios de una potestad se encuentran limitados a un periodo temporal determinado.



CRITERIOS DE COMPETENCIAS:



Competencia exclusiva: es aquella que supone la atribución de un interés o potestad a un solo ente u órgano con exclusión de todos los demás.



Competencia compartida: alude a los supuestos en que las potestades de una materia se otorgan simultáneamente a varios entes públicos u órganos, bien de forma desglosada o parcelada. La división de la materia puede hacerse en virtud de diversos criterios.



Competencia indistinta: se refiere a los supuestos en que una determinada materia o potestad corresponde de modo simultáneo y no excluyente a dos o más entes como por ejemplo las actividades de fomento.



Competencia sucesiva: cuando dos órganos o entes pueden adoptar una decisión sobre un mismo asunto, pero dicha actividad se haya escalonada en el tiempo, de tal modo que el segundo no puede actuar hasta que haya transcurrido un plazo en el que pudo hacerlo el primero, como en el siguiente ejemplo: una licencia de construcción corresponde otorgarla al ayuntamiento, pero si transcurre dos meses desde que la solicitó el peticionario, sin haberse otorgado, puede reproducirla ante la Comisión Provincial de Urbanismo que pasa a ser el órgano competente para otorgarla o denegarla.



Competencia conjunta: alude a los supuestos en los que dos o más entes u órganos son competentes para intervenir sobre una misma materia o asunto, debiendo producirse dicha intervención de modo necesario y, normalmente sucesivo en el seno de un mismo procedimiento.



El resultado de la distribución de competencias es que la distribución de administración de competencias sea coherente y coordinada, y para ello se introducen una serie de técnicas de unidad y coherencia en la acción.



4.- TÉCNICAS DE UNIDAD Y COHERENCIA EN LA ACCIÓN:



Con la distribución de funciones y potestades entre las administraciones públicas y órganos de una misma administración, se producen y originan una serie de problemas propios como son la tendencia independiente y descoordinación.



La articulación de competencias se realiza en base al principio de organización y coordinación.



La coherencia de actuación de las administraciones públicas parte del principio general de supremacía. Dicho principio designa la posición relativa al poder de unos entes con respecto a otros en función de la jerarquización natural de los intereses que defiende. El ente que defiende y protege intereses superiores tiene una posición de supremacía con respecto a otros entes. Sin embargo, esta situación de predominio debe producirse con la situación de autonomía reconocida y garantizada de los entes inferiores, lo que determina la existencia de técnicas de cooperación y técnicas de coordinación tanto entre órganos como entre entes.



TÉCNICAS DE COOPERACIÓN



Puede ser orgánicas y funcionales:



Orgánicas: las más importantes son:



La participación de los entes territoriales en las decisiones del estado mediante su integración en órganos de éste. Tal función debería tener lugar primordialmente a través del Senado, sin embargo la configuración constitucional del Senado aún no permite asignarle esta función. Por ello es lógico que algunos estatutos de autonomía hayan previsto la participación de representantes de las diferentes Comunidades Autónomas en órganos de empresas públicas estatales de gran peso en la economía.



Creación de órganos sectoriales de cooperación entre los que destacamos las conferencias sectoriales. Las conferencias sectoriales son órganos integrados por responsables políticos y administrativos que se reúnen con carácter periódico, con la finalidad de intercambiar puntos de vista, problemas de cada sector y las medidas proyectadas para resolverlos. Ejemplos: Consejo de Política Económica y Fiscal, Consejo Superior de la Función Pública...



Supuestos de administración mixta: consisten en la creación de entes u órganos financiados conjuntamente y que prestan servicios a varios entes como los consorcios.



Funcionales:



Técnicas de cooperación normativa: en cuya virtud la regulación de una materia se efectúa en escalones separados cuyo desarrollo corresponde a dos entes, por ejemplo cuando el estado tiene la competencia para aprobar la legislación básica sobre una determinada materia, su desarrollo le corresponde a las Comunidades Autónomas.



Técnicas de cooperación ejecutiva: se plasman en la delegación intersubjetiva y en la encomienda de gestión.



Técnicas paccionadas: cuya principal manifestación son los convenios (acuerdos) entre entes.



Técnicas de planificación conjunta: que suponen la elaboración en común de planes y programas que se financian conjuntamente por entes territoriales de diferente nivel. Tales planes o programas pueden tener por objeto materias o servicios de competencias concurrentes o de materia exclusiva del ente o entes de nivel inferior.



TÉCNICAS DE COORDINACIÓN



Cabe diferenciar las que tienen lugar entre varios entes públicos y las que tienen lugar entre varios órganos administrativos



Entre entes: de la cooperación a la coordinación hay un notable salto cualitativo. La cooperación actúa en pie de igualdad. En la coordinación, en cambio, un ente superior hace uso de su posición de supremacía para lograr autoritariamente la coherencia de la actuación de los entes territoriales inferiores con el interés superior que aquel defiende. La coordinación opera, sin embargo, sobre entes dotados de autonomía, lo que entraña un límite propio para la coordinación, de tal forma que no puede perseguir la unidad o uniformidad de acción de todos los entes públicos, sino meramente su coherencia o compatibilidad de manera que la eficacia del conjunto de las acciones no se vea gravemente perturbada.



Dentro de estas técnicas deben distinguirse:



Las que el Estado y las Comunidades Autónomas ostantan sobre los entes locales y los que el Estado ostenta sobre las Comunidades autónoma.



Potestades de coordinación del Estado y las Comunidades Autónomas sobre las administraciones locales:



Las técnicas de coordinación de la AGE y la administración local se encuentran contenidas en la ley 7/85 Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL). La LBRL determina unas técnicas concretas así como los requisitos que se deben cumplir para aplicar estas técnicas:



1º. Que las actividades o servicios que hay que coordinar trasciendan el interés del régimen local, sean concurrentes o complementarias.



2º. Que no sea suficiente la utilización de técnicas de cooperación.



3º. Que afecte a la competencia del ente superior.



4º. Que el empleo de la técnica de coordinación venga autorizada por ley, esto no es más que la traducción del principio de legalidad.



Las técnicas son las fórmulas concretas tipificadas como tal en la LBRL y serían:



La participación local en procedimientos resueltos por el ente superior (Estado o CC.AA.).



La planificación sectorial.



Técnicas de coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas: Estas técnicas son más difusas que las anteriores. Entre ellas es posible destacar la figura del delegado del gobierno en la Comunidad Autónoma a la que se le atribuye como una de las principales funciones, la de coordinar la AGE con la administración Autonómica. Igualmente, se considera una técnica de coordinación entre la AGE y la administración de las Comunidades Autónomas la relativa a la supervisión y obtención de información en los supuestos en los que las Comunidades Autónomas sean las encargadas de ejecutar la legislación estatal.



Técnicas de coordinación entre órganos de una misma administración pública: La técnica más usual de reconducción a la unidad entre órganos es la jerarquía administrativa, de la que derivan facultades de ordenación, control y dirección, por razón de sus funciones o por imperativo legal, que no están sujetos a jerarquía. Ejemplos de esto son los órganos de asesoramiento o staff, en cuyo caso la coordinación se efectúa a través de la utilización de facultades de dirección tendentes a determinar los objetivos y el marco general de actuación que desarrolla el órgano inferior.



5.- SISTEMAS DE RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS:



El mecanismo de asignación de competencias por vía normativa no es perfecto, al contrario ofrece deficiencias y dificultades. Las deficiencias se producen en la definición del órgano competente, contradicción real o aparente entre normas, dificultades derivadas del sistema de administraciones públicas, complejidad en las materias objeto de intervención.



Todo ello trae como consecuencia que el cuadro de distribución de competencias ofrezca numerosas dudas, lagunas y solapamientos que pueden provocar conflictos entre los diversos entes públicos y entre los órganos de un mismo ente público. En consecuencia nuestro ordenamiento jurídico ha establecido un sistema de resolución de conflictos y de competencias.



Hay dos tipos de conflictos de competencias:



Positivos: cuando dos poderes o entes públicos o dos órganos de un mismo ente público creen que son competentes en una determinada materia y ambos quieren ejercerla.



Negativo: cuando ningún ente público u órgano se considera competente en una determinada materia.



Conflictos entre poderes del estado: pueden darse bien entre poderes, bien entre entes o bien entre órganos.



Con este nombre se quiere hacer referencia a dos supuestos bastante diferentes entre sí:



1. Los conflictos que se pueden plantear entre los órganos constitucionales del estado (Gobierno, Congreso de los Diputados, Senado, Consejo General del Poder Judicial) se resuelven en el Tribunal Constitucional según dispone la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).



2. Los conflictos que se dan entre un órgano concreto de una administración pública y un órgano del poder judicial (entre un tribunal y la administración pública) se les denomina conflictos de jurisdicción o jurisdiccionales y se resuelven en la ley orgánica de conflictos jurisdiccionales, existiendo un tribunal que es el Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, que es el encargado de resolverlos mediante sentencia.



Conflictos entre entes: Los conflictos entre entes pueden ser conflictos de competencias entre el estado y una Comunidad Autónoma entre sí. Ante este tipo de conflicto, la regulación se encuentra en la LOTC. Los sujetos son el estado y las Comunidades Autónomas y se pueden enfrentar tanto el Estado con una Comunidad Autónoma como con varias a la vez, o enfrentarse dos Comunidades Autónomas entre sí.



Se pueden plantear dos tipos de conflictos: el positivo y el negativo. El encargado de resolverlo será el Tribunal Constitucional.



Conflictos entre dos o más entes locales: la resolución de este tipo de conflictos corresponde a la LBRL. Se pueden plantear dos supuestos:



- En el caso en el que todos los entes locales del conflicto pertenezcan a una misma Comunidad Autónoma, en cuyo caso, la resolución corresponde a la administración de la Comunidad Autónoma.



- Cuando los entes locales en conflicto pertenezcan a diferentes Comunidades Autónomas, en cuyo caso, la resolución del conflicto corresponde a la Administración General del Estado, oyendo previamente a las Comunidades Autónomas a las que pertenezcan las entidades locales.



Conflictos entre órganos de una misma administración pública: Estos conflictos de competencia son los que se pueden presentar entre dos o más órganos de una administración pública, y se denominan “conflictos de atribuciones”, y pueden ser:



Positivos: en el supuesto de que dos o más órganos de una misma administración se consideran competentes para la resolución del asunto en cuestión.



Negativos: en el supuesto en el cual los órganos no se consideran competentes para la resolución del asunto.



La resolución concreta de estos conflictos está en diferentes leyes, dependiendo de la administración pública al que pertenezcan los órganos del conflicto (los órganos no tienen personalidad jurídica).



Sistema de Resolución de Conflictos de Atribuciones entre Órganos de la AGE: Están regulados por la Ley de Gobierno (1997), y se distinguen dos supuestos:



Órganos que pertenecen a un mismo ministerio: la solución se encontrará en el superior jerárquico.



Órganos que pertenecen a distintos ministerios. La resolución se encontrará en el Presidente del Gobierno, pasándose del plano administrativo al político.



Sistema de Resolución de Conflictos de Atribuciones entre Órganos de una misma Comunidad Autónoma: Dependerá de la Comunidad Autónoma. Así, en el caso de Andalucía, la resolución de conflictos de atribución viene regulada por la Ley del Parlamento Andaluz, Ley del Gobierno y de la Administración Autonómica.



Las Comunidades Autónomas han copiado el esquema de organización del Estado: AGE (dividida en ministerios > ministros), CC.AA. (divididas en consejerías > consejeros).



Conflictos de atribuciones de las administraciones locales:



Conflictos entre una misma Diputación Provincial o entre Órganos: Si afecta a órganos colegiados, los resuelve el pleno y si no les afecta, los resuelve el Presidente de la Diputación.



Si afecta a órganos de un mismo ayuntamiento los resulve el alcalde.



En las administraciones locales no se da un esquema jerárquico, por eso no se da como en las otras administraciones públicas.



Los órganos colegiados son los que integran más de una persona, adaptan acuerdos y decisiones.



Los órganos no colegiados (unipersonales) lo forman una persona, las decisiones que se adoptan se llaman “actos”.



Conflictos entre órganos administrativos que afectan a órganos colegiados: cuando dos diputados de la Diputación Provincial quieren hacerse cargo de una misma materia, el conflicto lo resuelve el pleno, que es su órgano colegiado formado por el Presidente Provincial y los diputados. Sin embargo, cuando a los dos órganos colegiados o no colegiados no les afecta la misma materia (no quieren asumirla), el que resuelve es el presidente.



Dentro del ayuntamiento: cuando la materia afecta a un órgano colegiado, es el pleno (alcalde y concejales) el que resuelve. Si la materia afecta a un órgano no colegiado, es el alcalde el que resuelve.



El alcalde y el consejero no tienen jerarquía, pero sí autonomía local, es decir, cada uno tiene su competencia.



Si hay problemas entre administraciones locales, deja de ser un conflicto de atribución para ser un conflicto de competencias.