DERECHO

1.- EL MUNICIPIO. CONCEPTO Y ELEMENTOS



La Ley de Bases del Régimen local de 1985 (LBRL) define los MUNICIPIOS como “Entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses correspondientes a las colectividades” (Art. 1.1).



La ley les atribuye personalidad y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines (Art. 11).



La caracterización del municipio como entidad local básica corresponde a la concepción “naturalista” que desde el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1924 hasta hoy ha impregnado nuestra legislación a propósito de este asunto. Es esta una concepción inmovilista en cuanto obstáculo a una sustancial reducción del número de Municipios a través de la exigencia de una mayor dimensión territorial o demográfica que facilite el establecimiento de servicios públicos rentables con reducción de los gastos generales de la Administración local, pues si los municipios son algo natural cualquier reforma global de su estructura se convierte, así, en un atentado contra el orden preestablecido por la propia Naturaleza.



Tras el concepto, la Ley señala que los elementos del municipio son el territorio, la población y la organización o aparato de gobierno.



2.- EL TÉRMINO MUNICIPAL



Se define por la LBRL como el territorio en el que el Ayuntamiento ejerce sus competencias. A continuación, la Ley regula la cuestión de la creación o supresión de municipios.



A.- La creación de nuevos términos municipales sólo puede hacerse sobre núcleos de población territorialmente aislados, siempre que los municipios resultantes cuenten con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales y no suponga disminución en la calidad de los servicios que se venían prestando.



B.- La alteración de los términos municipales puede producirse en los suguientes supuestos:



1.- Por incorporación de uno o más municipios a otro u otros limítrofes, que produce la desaparición de los primeros.



2.- Por fusión de dos o más municipios limítrofes, que da lugar no a la mera absorción sino a la creación de un nuevo municipio.



3.- Por segregación de parte del término de uno o varios municipios, bien con la finalidad de agregarla a otro limítrofe, bien para crear con la parte o partes segregadas un municipio nuevo e independiente. En estos supuestos, hay que tener en cuenta que no podrá segregarse ningún núcleo de población de un término municipal cuando se halle unido por calle o zona urbana a otro del municipio originario.



En cuanto al procedimiento para la alteración de los términos municipales, de acuerdo con el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen local (aprobado por Real Decreto Legislativo de 18 de abril de 1986):



1.- La iniciativa corresponde a las Comunidades Autónomas, bien de oficio o bien a instancia del Ayuntamiento interesado, de la respectiva Diputación Provincial o de la Administración del Estado. En todo caso, será preceptiva la audiencia de la Diputación provincial y de los Ayuntamientos interesados.



2.- Se exceptúan de la regla anterior los supuestos de fusión o de incorporación voluntaria de Municipios limítrofes, en los que el procedimiento se promoverá por acuerdo de los respectivos Ayuntamientos.



3.- En todos los casos, será necesario el previo dictamen del órgano consultivo superior del Consejo de Gobierno de la respectiva Comunidad Autónoma, si existiere, o, en su defecto, del Consejo de Estado y habrá de darse conocimiento del expediente a la Administración del Estado.



4.- La resolución definitiva del procedimiento se hará por Decreto del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente.



3.- LA POBLACIÓN MUNICIPAL



La población municipal es un colectivo de personas físicas delimitadas objetivamente por la posesión de un vínculo especial de pertenencia o conexión con un municipio, que se constituye en virtud del hecho físico de la residencia en el término municipal. Instrumento básico, a efectos de la determinación de la población, es el Padrón municipal, documento administrativo elaborado por el respectivo Ayuntamiento en el que deben constar todos los residentes del municipio. En esta materia, deben tenerse en cuenta las modificaciones introducidas en la LBRL por la Ley 4/1996, de 10 de enero, en relación con el Padrón municipal, así como el RD 2612/1996, de 20 de diciembre, por el que se modifica el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales aprobado por RD 1690/1986, de 11 de julio.



De acuerdo con esta normativa, todo español o extranjero que viva en territorio español está obligado a inscribirse en el Padrón del municipio en el que resida habitualmente y si vive en varios, en el que habite durante más tiempo al año. De esta obligación no se deriva sanción directa, sino indirecta: posible privación de los derechos que corresponden a los residentes inscritos en el Padrón.



El conjunto de personas inscritas en el Padrón municipal constituye la población del municipio y son los vecinos del mismo, condición que se adquiere “en el momento de realizar la inscripción en el Padrón”.



El Padrón municipal se define como “el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio”. Sus datos “constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo” y “Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos” (art. 16 LBRL tras su reforma por la Ley 4/1996).



La inscripción en el Padrón debe contener los datos personales y académicos y cuantos otros datos puedan ser necesarios para la elaboración del Censo Electoral, siempre que se garantice el respeto de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución. La formación, mantenimiento, revisión y custodia del Padrón corresponde al Ayuntamiento y su gestión se lleva a cabo con medios informáticos. Los Ayuntamientos han de realizar las operaciones necesarias para que los Padrones se mantengan actualizados. Se atribuye al Instituto Nacional de Estadística las funciones de coordinación de los distintos padrones municipales.



La condición de vecino confiere de acuerdo con la enumeración de la LBRL (que no pretende ser exhaustiva), los siguientes derechos y obligaciones:



Ser elector y elegible en los términos establecidos en la legislación electoral.



Participar en la gestión municipal de acuerdo con lo dispuesto en las leyes.



Utilizar los servicios públicos municipales y acceder a los aprovechamientos comunales conforme a las normas aplicables.



Contribuir, mediante prestaciones económicas y personales a la realización de las competencias municipales.



Ser informado, previa petición razonada, y dirigir solicitudes a la Administración municipal en relación con los expedientes y la documentación municipal.



Pedir consulta popular en los términos previstos en la Ley.



Solicitar la prestación o el establecimiento del correspondiente Servicio público, cuando este constituya una competencia municipal propia de carácter obligatorio.



La inscripción de los extranjeros en el Padrón municipal no constituirá prueba de su residencia legal en España ni les atribuirá ningún derecho que no les confiera la legislación vigente en materia de derechos y libertades de los extranjeros en España.



4.- LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL. REGÍMENES ESPECIALES



Tanto en Francia como en España, desde los orígenes del municipalismo moderno, se destaca la figura del Alcalde como órgano con funciones propias distintas a las del Pleno del Ayuntamiento (Consejo municipal francés).



La LBRL ha seguido esta tradición al establecer: “el Gobierno y la Administración municipal, salvo en aquellos que funcionen en régimen de Concejo Abierto, corresponde al Ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales” (art. 19) (deben tenerse en cuenta las modificaciones introducidas en esta materia por la ley 11/1999, de 21 de abril).



La legislación ha reconocido otros órganos de menor importancia, tales como los Tenientes de Alcalde y la Comisión Permanente.



Los órganos municipales son:



El Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno, que existen en todos los Ayuntamientos.



La Comisión de gobierno existe en todos los municipios con población de derecho superior a 5000 habitantes y en los de menos, cuando así lo disponga su Reglamento orgánico y lo acuerde su Pleno.



Con estas mismas condiciones existirán, si su legislación autonómica no prevé en este ámbito otra forma organizativa, órganos que tengan por objeto:



el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno



el seguimiento de la gestión del Alcalde, la Comisión del Gobierno y los concejales que ostenten delegaciones, sin perjuicio de las competencias de control que corresponden al Pleno.



El resto de os órganos, complementarios de los anteriores, se establece y regula por los propios municipios en sus Reglamentos orgánicos.



Las Leyes de las CC.AA. sobre el régimen local podrán establecer una organización municipal complementaria a la anterior.



Los propios municipios, en los Reglamentos orgánicos, podrán establecer y regular otros órganos complementarios, de conformidad con lo previsto en esta Ley y en las leyes de las CC.AA.



En cuanto a la participación ciudadana, no se ha establecido la presencia directa de los vecinos en los órganos ordinarios de gobierno. No obstante, se admite esa participación en los órganos territoriales de gestión desconcentrada, como en los distritos, y con las funciones y competencias que el Ayuntamiento les confiera. Se reconocen, asimismo, ventajas para las asociaciones de defensa de los intereses generales o sectoriales de los vecinos, que pueden recibir subvenciones, información de los acuerdos municipales e , incluso, participar en los órganos consultivos municipales.



Sistemas especiales.



La LBRL reconoce que el régimen general municipal no es adecuado para algunos municipios de características especiales, permitiendo la configuración de regímenes especiales:



El Concejo Abierto:



Su Gobierno y Administración se atribuyen al Alcalde y a una Asamblea Vecinal, con derogación de las reglas comunes. A esta Asamblea pertenecen todos los electores, ajustando su funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales y, en su defecto, a lo establecido con carácter general en la Ley de Bases y las leyes de las CC.AA. sobre régimen local. Funcionan en régimen de Concejo abierto:



los municipios con menos de 100 habitantes y aquéllos que tradicionalmente cuenten con este sistema de gobierno y administración.



Aquéllos en los que su localización geográfica, la mejor gestión de los intereses municipales u otras circunstancias lo hagan aconsejable, y medie decisión favorable por mayoría de dos tercios de los miembros de los Ayuntamientos (previa petición mayoritaria de los vecinos y aprobación por la comunidad Autónoma).



Las leyes de las CC.AA. podrán establecer otros regímenes distintos del anterior, para municipios pequeños o de carácter rural y para aquéllos que reúnan otras características que lo hagan aconsejable.



Las grandes ciudades: la autorización de un régimen especial está determinado por su exceso de población. La LBRL declara vigentes los regímenes existentes (como los de Madrid y Barcelona), "en todo lo que no se oponga o contradiga o resulte incompatible con lo establecido en esta Ley”.



Las ciudades de Ceuta y Melilla, de singulares características, poseen un régimen específico que afecta más a los aspectos fiscales que a estrictamente orgánicos (han accedido al autogobierno por Leyes Orgánicas 1 y 2 de 1995, de 13 de marzo).



5.- EL PLENO DEL AYUNTAMIENTO



Es el órgano supremo que encarna la voluntad municipal, democráticamente establecida por elección popular de todos sus miembros, el Alcalde y los Concejales.



La LBRL se limita a remitir todo lo relacionado a la elección de este órgano a la Legislación electoral. La Ley Orgánica del régimen electoral 5/1985 ha establecido el sistema de representación proporcionales su variante D´Hont, con listas completas y cerradas (a excepción de Municipios con población comprendida entre 100 y 250 habitantes, estableciendo un sistema particular en la votación de los concejales).



El número de concejales varía desde cinco, cuando el municipio tienen menos de 250 habitantes, hasta 25 cuando son menos 100.000 habitantes. A partir de 100.001 se suma un concejal más por cada 100.000 residentes o fracción, añadiendo uno más cuando el resultado es par.



La LBRL estableció que el Pleno del Ayuntamiento, constituido por todos los concejales y presidido por el Alcalde, es el órgano supremo del Municipio, pero delimitó sus competencias con el fin de potenciar la figura del Alcalde y reducir al Pleno a un órgano de control de éste. Al mismo objetivo responde la modificación de competencias realizada por la Ley 11/1999, pasando al Alcalde funciones de carácter ejecutivo que es mas lógico que las tenga atribuidas en aras de una mayor eficiencia en el funcionamiento del Ayuntamiento o Diputación. Como contrapartida de ello esta modificación ha clarificado las competencias del Pleno, se refuerzan las funciones de control por parte de éste aumentando la frecuencia de sus sesiones ordinarias, y se establece el carácter preceptivo de los órganos de estudio, informe y seguimiento de la gestión del Alcalde o del Presidente y de sus órganos delegados en los Ayuntamientos de los municipios con más de 5.000 habitantes y en las Diputaciones permanentes. Pertenece al Pleno la votación sobre la moción de censura al Alcalde y la cuestión de confianza que pueda plantear.



6.- LA FIGURA DEL ALCALDE Y SUS ÓRGANO DE APOYO: TENIENTE DE ALCALDE Y COMISIÓN DE GOBIERNO





El Alcalde es el poder ejecutivo a nivel municipal. Esta competencia sale reforzada en la LBRL de 1985 (y aún más en la reforma operada por la Ley 11/1999, de 21 de abril), por la amplitud de poderes que se le atribuyen y por la creación de un nuevo órgano -la Comisión de Gobierno- que le asiste y cuyos componentes, a imagen y semejanza del Gobierno de la nación, el Alcalde nombra y destituye discrecionalmente.



A.- La figura del Alcalde.



En la regulación de LBRL la novedad más significativa respeto a nuestro pasado histórico es la pérdida por el Alcalde de su condición de representante del Estado en el Municipio, el cual, a su vez, deja de ser también una circunscripción territorial del Estado.



En cuanto a su elección, el artículo 140 de la Constitución ofrece la alternativa de que sea elegido por los Concejales o por los vecinos. La vigente ley Electoral opta por la primera solución, de modo que el Alcalde es elegido por los Concejales, por mayoría absoluta, entre estos mismos, pero restringidamente aquellos concejales que hubiesen encabezado una de las listas electorales. En caso de no obtener ninguno de los candidatos dicha mayoría será proclamado Alcalde el concejal que encabece la lista más votada y, si hay empate, se resolverá por sorteo.



A propósito de su cese, la novedad introducida, inspirada en le funcionamiento del sistema parlamentario y en el art.113 de la CE, es la moción de censura como técnica de destitución del Alcalde. Debe ser suscrita por, al menos, la tercera parte de los Concejales y tiene carácter constructivo, debiendo incluir el nombre de un candidato que haya figurado en los tres primeros puestos de una lista o en los siguientes correspondientes, si alguno hubiera perdido la condición de Concejal. Para ser adoptada requiere la mayoría de al menos dos tercios del número legal de Concejales y ,en caso de prosperar, implica la proclamación como Alcalde del candidato propuesto. Ningún Concejal puede suscribir más de una moción de censura durante su mandato (regla más restrictiva que su equivalente en materia de censura del Presidente de Gobierno).



Las funciones del Alcalde, notablemente potenciadas, implican que sea el verdadero jefe del gobierno municipal y el Pleno una suerte de Parlamento que controla el ejercicio de sus poderes. Estas funciones son, sistematizadas, las siguientes:



1.- En cuanto Presidente del Ayuntamiento como órgano colegiado:



- Convocar y presidir las sesiones del Pleno, de la Comisión de Gobierno y de cualesquiera otros órganos municipales.



2.- En cuanto representante máximo del Municipio:



- Representar el Ayuntamiento.



- Dictar Bandos.



3.- Funciones derivadas de su antigua condición histórica de órgano judicial y delegado del Gobierno:



- Ejercer la jefatura de la policía municipal, así como el nombramiento y sanción de los funcionarios que usen armas.



- Adoptar, en caso de catástrofe o infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas, dando cuenta inmediatamente al Pleno.



4.- En cuanto Jefe del Ejecutivo Municipal:



- Dirigir el gobierno y la administración municipales en general.



- Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y las obras municipales y Desempeñar la jefatura de todo el personal de la Corporación.



- disponer los gastos de su competencia y ordenar pagos.



- Actuar la potestad sancionadora por desobediencia a su autoridad o a las Ordenanzas municipales.



- Otorgar las licencias, cuando así lo dispongan las Ordenanzas.



- Contratar obras y servicios por determinada cuantía.



5.- Competencia residual: las demás funciones que le atribuyan las leyes y las que la legislación del Estado o de las CCAA asignen al Municipio y no atribuyan a otros órganos municipales.



B. Los órganos de apoyo al Alcalde.



Los Tenientes de Alcalde sustituyen al Alcalde en los casos de vacante, ausencia o enfermedad. Son nombrados y revocados libremente por el Alcalde entre los miembros de la Comisión de Gobierno y, donde no exista, de entre los Concejales .



7.- LA PROVINCIA. CONCEPTOS Y ELEMENTOS



Según el art. 141 de la CE la Provincia es: “una entidad local con personalidad jurídica propia y también una división territorial para el cumplimiento de las actividades del estado”. Reconoce, así, una doble dimensión: local y estatal. Además las equipara a los municipios y las CC.AA.



En cambio en las CC.A.A. uniprovinciales esta protección es inexistente: se ha aceptado su desaparición como Ente Local.



Se pueden distinguir los siguientes modelos de organización provincial:



Desaparición de la Provincia por integración en las CC.AA. uniprovinciales no insulares, que asumen las competencias, medios y recursos de las Diputaciones Provinciales que quedan integradas en las Administraciones autonómicas, con los siguientes efectos: disolución de sus órganos políticos y sucesión de la Comunidad en las relaciones jurídicas de la Diputación Provincial.



Organización provincial fuerte, en aquellas CC.AA. en que las diputaciones sumen a sus competencias, las transferidas o delegadas por las C. y además, se hagan cargo de la gestión ordinaria de servicios propios de las Comunidad Autónoma correspondiente (ej.: Comunidad Autónoma Vasca).



Organización provincial débil como consecuencia de la potenciación máxima del centralismo, por ejemplo, de la Generalitat Catalana y la creación de otro nivel territorial inmediato y competitivo entre la Provincia y el municipio, la Comarca.



En cuanto a sus elementos territoriales y demográficos, vienen dados por la suma del territorio y población de los municipios que integran la Provincia. Se establece también que “cualquier alteración de los límites provinciales habrá de hacerse por Ley Orgánica”.



8.- LA ORGANIZACIÓN PROVINCIAL.



El órgano tradicional de Gobierno de la provincia como Ente Local ha sido la Diputación Provincial presidida por el gobernador civil.



Desvinculada del estado y de la Comunidad Autónoma en favor del principio de autonomía local, la LBRL reguló la organización de la diputación Provincial de forma análoga a lo dispuesto al Ayuntamiento: potenciar al Presidente frente al Pleno. El régimen orgánico resultante es:



El Presidente, los Vicepresidentes, la Comisión del Gobierno y el Pleno existen en todas las diputaciones.



Asimismo existirán en todas las Diputaciones órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el seguimiento de la gestión del Presidente, la Comisión de Gobierno y los Diputados que ostenten delegaciones (sin perjuicio de las competencias de control del Pleno). Todos los grupos políticos integrantes de la corporación tendrán derecho a participar mediante la presencia de Diputados en estos órganos complementarios.



El resto de los órganos complementarios se establecen y regulan por las propias Diputaciones. No obstante las leyes de las CC.AA. sobre régimen local podrá establecer una organización provincial complementaria.



9.- EL PLENO DE LA DIPUTACIÓN PROVINCIAL



Es el órgano máximo de la diputación, constituido `por el Presidente y los Diputados provinciales. El número de Diputados es proporcional al número de residentes en la Provincia.



Los Diputados deben reunir la condición de Concejales en los Ayuntamientos de la provincia respectiva. Su elección e indirecta, o de segundo grado, a través del siguiente procedimiento:



La junta Electoral Provincial distribuye el número total de Diputados provinciales entre los Partidos Judiciales de la Provincia en proporción al número de residentes en cada uno de ello. Los límites son un concejal como mínimo, independientemente de la población, y ningún partido puede contar con más de tres quintas partes del número total de Diputados, por muchos que sean sus habitantes.



La Junta Electoral forma una relación de partidos políticos, coaliciones, federaciones, agrupaciones de electores que hayan obtenido algún concejal de cada Partido Judicial, ordenándolos por un orden decreciente de votos obtenidos por cada uno de ellos.



La Junta Electoral Provincial convoca a los Concejales elegidos por cada uno de aquellos partidos políticos para que, entre ellos, elijan el Diputado o Diputados que les haya correspondido, más tres suplentes. Serán elegidos los Concejales integrantes de la lista que obtenga más votos.



El ámbito competencial está regulado de forma similar al del Pleno del Ayuntamiento: tiene atribuidas las más importantes funciones normativas, de control, organizativas, financieras y de defensa jurídica de la Corporación.



10.- EL PRESIDENTE DE LA DIPUTACIÓN Y LA COMISIÓN DE GOBIERNO





Su elección corresponde al Pleno, que lo elige de entre sus miembros por mayoría absoluta, en primera votación; por mayoría simple en segunda.



El paralelismo entre el Alcalde y el Presidente, en cuanto a sus funciones, continúa: el Presidente ejecutivo de un órgano colegiado, de cuyo funcionamiento es responsable. Se encarga de la representación de la Provincia y es Jefe de la Administración provincial.



La destitución se lleva a efecto a través de la moción de censura constructiva, con la inclusión de un candidato alternativo.



11.- REGÍMENES PROVINCIALES ESPECIALES.: ARCHIPIÉLA-GOS Y TERRITORIOS HISTÓRICOS



A.- Archipiélagos



a.- El Archipiélago de las Islas Canarias.



- Todas las islas disponen de un órgano local propio, que es el Cabildo insular, equivalente a las Diputaciones Provinciales, pues según dispone el art.41 de la Ley de Bases de Régimen Local, son los órganos de gobierno, administración y representación de cada isla y se rigen por las normas de esta Ley que regulan la organización y funcionamiento de las Diputaciones, asumiendo las competencias de éstas.



- Existen dos provincias, Gran Canaria y Tenerife, cuyos órganos rectores son las Mancomunidades Provinciales Interinsulares compuestas por los Presidentes de los Cabildos de las islas que cada una de ellas agrupa y con la finalidad exclusiva de ser "órganos de representación y expresión de los intereses provinciales", pero sin competencias materiales definidas.



b.- El Archipiélago de las Islas Baleares



- Se trata de una Comunidad Autónoma Uniprovincial (por lo que se ha eliminado la provincia como ente local), cuyas instituciones autonómicas son el Parlamento, el Gobierno y el Presidente.



- Todas las islas disponen de un órgano local propio, que es el Consejo Insular, a los que también son de aplicación según el art.41 de la LBRL las normas de esta Ley que regulan la organización y funcionamiento de las Diputaciones Provinciales y asumen sus competencias. Los diputados de estos Consejos constituyen, al mismo tiempo, los miembros únicos del Parlamento Balear.



B.- Territorios históricos: el País Vasco.



- De acuerdo con la tradición histórica de la organización territorial vasca, de potenciación máxima de la Provincia y de su organización, el Estatuto Vasco de 1979 concibe las Provincias Vascas de Vizcaya, Guipúzcoa y Alava, conocidas como Territorios Históricos, no como dependientes y subor-dinadas a la Comunidad autónoma sino como parte integrante de su organización institucional, a las que se han transferido numerosas competencias propias de la Comunidad.



- El régimen organizativo singular de las provincias vascas es el siguiente: Las Juntas Generales son una especie de parlamento provincial, cuyos miembros son elegidos (a diferencia de los miembros de los Plenos de las Diputaciones Provinciales) por sufragio directo. Ejercen la potestad normativa, aprueban los presupuestos y controlan la actividad del ejecutivo, que está compuesto por la Diputación Foral y el Diputado General. El Diputado General es elegido por la Junta General de entre sus miembros y es quien a su vez nombra y cesa a los diputados forales.