DERECHO

1. La Administración pública como persona jurídica. En cuanto al concepto de administración pública se puede definir como un aparato organizativo que se encuadra dentro del poder ejecutivo, que actúa bajo las órdenes del gobierno para cumplir los fines y los intereses públicos señalados en las leyes.



Precisamente porque la administración actúa, es por lo que necesita tener personalidad jurídica. La personificación es necesaria para poder establecer la cualidad de sujeto jurídico de una organización cuando se quiere controlar por un tribunal sus actuaciones.



En segundo lugar, la personificación jurídica es una consecuencia necesaria de la consagración histórica del Estado de derecho. Ésta dota de unidad a ese aparato organizativo, lo identifica con el mundo del derecho como unidad independiente, como centro de imputación de normas y relaciones jurídicas. Y esa personal jurídica que es la administración puede comparecer ante los tribunales, ser demandada por otras personas y ser condenada por sentencia.



2. La pluralidad de Administraciones públicas. No hay una única administración pública, sino que hay 4 tipos de administraciones. Cada una de esas se corresponde con los 4 niveles básicos territoriales en los que se organiza el Estado: Estado, CC.AA., Provincias y municipios.



Cada uno de estos 4 niveles territoriales se rige por una entidad política, cuyo órgano supremo tiene carácter y origen electivo: Cortes Generales, Asambleas Legislativas, Diputación y Ayuntamientos.



A su vez, cada una de esas entidades tiene a su servicio una administración administrativa propia: La administración del Estado, la de las CC.AA. y la administración de las Entidades Locales (municipios y provincias).



También están personificadas jurídicamente de forma independiente las corporaciones de derecho público representativas de intereses económicos y profesionales y la representación institucional. Es decir, junto a la administración territorial nos encontramos con una administración no territorial y con la institucional.



2.1. Entes territoriales y no territoriales. Las notas que caracterizan la administración territorial frente a la no territorial son:



La capacidad de autodefinir los intereses públicos a los que deben servir. En principio nada de lo que afecta a las personas que viven dentro de su territorio le puede ser ajeno. En contraposición en la administración no territorial rige el principio de especialidad.



Está atribuida de los poderes públicos superiores. Se deriva de la anterior. Se trata de la potestad normativa, la autotutela, la potestad tributaria, sancionadora y expropiatoria. Estos poderes no los tiene la administración no territorial.



Extiende sus competencias a todos los sujetos que se encuentren en su territorio, incluidos los extranjeros. En la administración no territorial actúan sus competencias solamente en relación con determinados habitantes que se encuentren dentro del ámbito territorial al que se extiende su competencia.



Les corresponde calificar una necesidad como necesidad pública. Asumir actividades nuevas, autodeterminar los fines públicos a perseguir y organizar la prestación y realización de esos servicios. Esa actividad organizativa incluye la creación de entes filiales no territoriales como instrumentos de gestión de tales servicios. Los entes no territoriales se limitan a gestionar un servicio concreto que les atribuye previamente un determinado ente territorial. No puede extender o cambiar ese servicio, no autoatribuirse uno nuevo.



Entes corporativos e instituciones. Es administración corporativa las corporaciones que son entidades que tienen como base una comunidad de personas. Esa comunidad es el elemento esencial de la corporación.



Esa comunidad adopta la condición formal de miembro de la corporación. Estos miembros son titulares de los intereses a los que el grupo va a servir. Se trata de intereses comunes. Los propios miembros son los que organizan el ente, en el sentido de que es su voluntad la que va a integrar la voluntad propia del ente a través de un proceso representativo.



Son los propios miembros los que sostienen económicamente la corporación a través de cuotas, contribuciones, etc.



La corporación es, por tanto, un grupo de personas organizadas en el interés común de todas ellas y con la participación de las mismas en su administración. Pertenecen a este grupo las corporaciones locales y las representativas de intereses económicos, profesionales y sociales.



La administración institucional tiene origen fundacional porque son creadas por otra administración pública para el ejercicio de parte de sus competencias. Permanecen ligadas a la administración que las crea (administración matriz) a través de una relación instrumental, interviniendo la administración matriz en su organización y actuación.



El ente matriz es el que dispone de los medios materiales y personales que quedan afectos al cumplimiento del fin para el que fueron creados esos entes institucionales. También es el que sostiene económicamente al ente instrumental.



A diferencia de las corporaciones, en los entes institucionales no hay miembros, sino que lo que hay son destinatarios o interesados en la actividad o usuarios de las prestaciones que esos entes puedan proporcionar.



Se trata de un conjunto de medios materiales y personales afectados por un fundador para la gestión de una finalidad por este propuesta. La finalidad en todo caso remite a un interés que está situado fuera del ente. Nos referimos concretamente a los organismos que aparecen descritos en la LOFAGE: Organismos Autónomos y Entidades Públicas Empresariales. La diferencia que hay entre estos dos organismos, es que los OO.AA. se rigen totalmente por derecho administrativo, en cambio las EPE's se rigen en parte por derecho administrativo y en parte por derecho privado.



La creación de estas entidades institucionales, que son organismos públicos, debe realizarse por ley. En esa ley se determina:



Tipo concreto de organismo público que se crea.



Ministerio al que se adscribe.



Recursos económicos con los que va a contar.



Régimen jurídico al que está obligado su personal y su actividad.



Junto a los OO.AA. y EPE's hay otros entes atípicos que se regulan por regulación específica: Banco de España, AEAT, RTVE, etc.



Los Organismos Autónomos. La norma reguladora básica de estos OO.AA. son sus estatutos. Estos son aprobados por R.D. del Consejo de Ministros, a iniciativa del ministro al que están adscritos. Se establece en los estatutos:



Funciones y competencias que se le atribuyen a ese organismo.



Potestades que pueden ejercer. En ningún caso la potestad expropiatoria.



Órganos de dirección.



Funciones de esos órganos.



Actos que agotan la vía administrativa.



Régimen aplicable al personal del OO.AA.



El régimen jurídico de los OO.AA. es de derecho administrativo. Los recursos contra los actos de estos órganos están previstos en la LRJAP-PAC.



Las Entidades Públicas Empresariales. Aparecen reguladas también en la LOFAGE. Cabe la posibilidad de un ente que tiene una forma pública de personificación y actúa bajo un régimen jurídico de derecho privado. Es lo que se llama EPE.



Se distingue de los OO.AA. en que sus actividades son objeto de contraprestación (a cambio de un precio). Su régimen es de derecho privado, excepto su régimen organizativo (derecho administrativo). El personal se rige por el derecho laboral. De todas formas la ley que cree estas entidades debe determinar las condiciones conforme a las cuales los funcionarios pueden cubrir



destinos en estas EPE's. El personal laboral es seleccionado en una convocatoria pública bajo los principios de igualdad, mérito y capacidad.



2.3. La utilización de las formas de personificación jurídico-privadas por la Administración pública. Son las Sociedades Mercantiles y las Fundaciones. Las administraciones utilizan desde hace mucho tiempo formas de personificación características del derecho privado. La más importante es la personificación bajo sociedades mercantiles.



En un primer momento la administración emplea la Sociedad Mercantil de una forma accidental y lo hace con 2 fines:



Apoyar la financiación de servicios públicos que se habrían encomendado a una sociedad privada.



Con el fin de evitar la quiebra de sociedades titulares de empresas de capital básico para la economía del país.



La utilización de esta fórmula se reveló como una de las vías más rápidas y seguras para lograr escapar de los controles y rigores del derecho administrativo.



En un segundo momento se utilizan las sociedades mercantiles, convirtiéndose en la verdadera estrella de la organización administrativa de la segunda mitad del siglo XX. Se empieza a utilizar de forma sistemática como instrumento de organización de servicios tradicionales públicos. Lo que se quería fundamentalmente era obtener resultados económicos importantes y ser a su vez un cauce para la huída del derecho administrativo.



En un tercer momento el empleo de la sociedad mercantil como política económica se encuentra en regresión. En los últimos años se inicia un rápido proceso de privatizaciones de empresas que constituían el sector público empresarial del Estado.



Las Sociedades Estatales. Se definen como sociedades mercantiles en las cuales el capital mayoritario está en manos directa o indirectamente de la administración del Estado o de sus OO.AA. y demás entidades estatales de derecho público. Si en función de esto realizamos una tipología nos encontramos con:



El Estado participa directamente o no en el capital.



Según el grado de participación del Estado. Puede tener el 100%, ser el socio mayoritario o simplemente el minoritario.



El régimen jurídico de las SS.EE., los actos de adquisición y pérdida de la posición mayoritaria del Estado se acordarán siempre por el Consejo de Ministros. En cuanto al funcionamiento, la LOFAGE dice que se rigen íntegramente, cualquiera que sea su forma jurídica, por el ordenamiento jurídico privado. Esa es la razón por la que carecen de potestades de autoridad sobre los ciudadanos.



Las Sociedades de las CC.AA. Para la normativa autonómica, el contenido es básicamente el mismo que el de la legislación estatal. Respecto al régimen jurídico tampoco hay diferencia del régimen estatal. También la normativa autonómica declara que se rijan por el derecho privado.



Las Sociedades de los Entes Locales. La ley de bases de régimen local menciona como una de las formas de gestión directa de los servicios públicos la de sociedad mercantil cuyo capital pertenezca íntegramente a la entidad local.