Tema II. La Constitución y el desarrollo de los distintos derechos civiles autonómicos

A. El art. 149.1.8 de la Constitución: las competencias de las Comunidades Autónomas.


El art. 149 CE habla de las materias que son competencia exclusiva del Estado, y en su número 1.8 establece que es competencia exclusiva del Estado la legislación civil, pero añade que sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan. Y a continuación, se señalan una serie de materias que son en todo caso competencia exclusiva del Estado, y que son:

1) Las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas.

2) Las relaciones jurídico-civiles relativas a las formas del matrimonio.

3) La ordenación de los Registros públicos.

4) Las bases de las obligaciones contractuales.

5) Las normas para resolver los conflictos de leyes y determinación de las fuentes del derecho, con respeto, en éste último caso, a las normas de derecho foral o especial

Así, la Constitución en este complicado artículo nos señala los parámetros por donde por donde podrán desarrollarse los derechos civiles a través de dos re-glas:

1) Regla general, que atribuye competencia exclusiva al Estado sobre la legisla-ción civil, pero con una cláusula de salvaguarda de los derechos civiles pre-existentes en las Comunidades Autónomas.

2) Regla especial, que señala que el Estado, en una serie de materias civiles, tiene una serie de competencias indeclinables.

1. Regla general.

La regla general plantea ciertos problemas en sus diversos conceptos. No en vano, el párrafo constitucional ha sido calificado de enrevesado y farragoso. Con-ceptos a clarificar:

1) Legislación civil: no hay una doctrina del Tribunal Constitucional acerca de lo que debe entenderse por legislación civil, por lo que consideraremos materias civiles las incluidas en el Código civil, en las leyes civiles especiales (por ejem-plo, arrendamientos rústicos o urbanos, propiedad horizontal, etc.), y en las compilaciones o leyes civiles autonómicas, siempre que no formen parte de otras disciplinas de Derecho privado.

2) ... allí donde existan: la Constitución se refiere aquí a las Comunidades que tuvieran un Derecho civil preexistente a la misma y vigente en el momento de su entrada en vigor. Pero por Derecho civil preexistente no nos referimos a un derecho compilado o escrito, sino que también se incluyen aquí los derechos consuetudinarios, bien sean de Comunidades forales o no. Así lo puso de ma-nifiesto el Tribunal Constitucional en su STC 182/92, de 16 de noviembre, so-bre arrendamientos rústicos gallegos, y en su STC 121/92, de 28 de septiem-bre, sobre arrendamientos históricos valencianos. En el caso de la Comunidad Valenciana esta interpretación es la que salva el art. 31.2 del Estatuto, que señala que la Comunidad tiene competencia exclusiva sobre conservación, modificación y desarrollo del Derecho civil valenciano (que es todo consuetu-dinario). Por lo tanto, el allí donde existan se refiere tanto a leyes como a cos-tumbres preexistentes a la Constitución.

3) ... derechos civiles, forales o especiales. nos referimos a cualquier Derecho civil preexistente en un territorio como un derecho distinto al derecho común, bien sea compilado o no.

4) ... conservación, modificación y desarrollo.

a) El primer concepto, el de conservación no aporta nada nuevo respecto a las compilaciones preconstitucionales. Los distintos territorios con derecho fo-ral reconocido por el Estado podían conservar y aplicar el mismo pero sin modificarlo. Pensemos que las compilaciones se habían aprobado mediante una ley estatal, por eso sí son importantes, y mucho, los vocablos, modifi-cación y desarrollo, pues de su interpretación dependerá la capacidad inno-vadora y legislativa de una Comunidad Autónoma. El tema ha sido estu-diado por el Tribunal Constitucional en sus STC 88/93, de 12 de marzo, sobre la ley aragonesa de equiparación de hijos adoptivos; STC 156/93, de 6 de mayo, sobre la compilación balear de Derecho civil y derecho sucesorio; y STC 127/99, de 1 de julio, sobre la ley gallega de montes vecinales en mano común.

b) Mediante la modificación y desarrollo de su Derecho civil, nos dice el Tribu-nal Constitucional que las Comunidades Autónomas pueden legislar sobre el mismo realizando una cierta innovación. Cabe, no solo legislar sobre ins-tituciones preexistentes, sino también sobre instituciones conexas a las propias, es decir, se puede legislar sobre instituciones que, aún ausentes del texto originario de una compilación, guarden una relación de conexión suficiente con institutos ya regulados en ella o en otras normas civiles. Se trata de la teoría de las instituciones conexas.

Lo que se busca, tal y como dice el Tribunal Constitucional, es hacer posible el crecimiento del Derecho civil reconociendo no solo su historicidad y actual vigencia, sino también la vitalidad hacia el futuro de las instituciones civiles propias. Así, Aragón podía legislar sobre temas de adopción, aunque nunca antes lo hubiera hecho, porque esta legislación se incardina en el derecho familiar y sucesorio de Aragón. Y, en el mismo sentido, Cataluña puede legislar sobre los efectos de la fecundación post mortem dentro de su derecho sucesorio (art. 9 del Código de sucesiones, y art. 97 del Código de Familia). Es evidente que una materia tan actual como esta no podía estar contemplada en el derecho sucesorio clásico catalán, pero este desarrollo significa también novedad o innovación, y en este ejemplo del derecho catalán vemos que se da un paso decisivo hacia la modernización y actuali-zación del Derecho civil catalán.

Las tesis de las instituciones conexas exige una base previa para poder desarrollarlas y, en cualquier caso, no se pueden invadir las competencias exclusivas del Estado. Pero, respetando estos límites, la Constitución per-mite, según el Tribunal Constitucional, que los derechos civiles preexisten-tes puedan ser objeto de una acción legislativa que permita su crecimiento sin limitarse estrictamente a las instituciones anteriores. Esto se refleja en la práctica en el desarrollo por algunas Comunidades de su Derecho civil intentando que sea un Derecho civil completo, hablando incluso de Códi-gos, como, por ejemplo, en Cataluña, el Código de Familia, aprobado por Ley 9/98, o el Código de Sucesiones, aprobado por Ley 40/91.

La tesis de las instituciones conexas beneficia a las Comunidades autóno-mas que tuvieron un Derecho civil legislado o escrito preexistente a la Constitución. Está claro que estos territorios tienen más materias conexas con sus instituciones civiles preexistentes que las que pueda tener, por ejemplo, la Comunidad Valenciana.

2. Regla especial.

La regla especial del art. 149.3 CE establece que el Derecho del Estado se-rá, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas.

Ello hay que entenderlo, no en el sentido de que siempre se aplicará el de-recho estatal en defecto del derecho autonómico, sino en el sentido de que se aplicará el derecho del Estado si éste es válido, y no lo será si el Estado carece de competencia en una materia por estar la misma atribuida a una Comunidad.

Muy importante en este punto es la STC 61/97, de 20 de marzo, sobre la Ley del Suelo estatal, doctrina consolidada por el mismo Tribunal el 11 de julio de 2001. En estos supuestos se sienta la teoría de que si son las Comunidades las que tienen la competencia en materia de urbanismo, el Estado no podrá dictar normas supletorias en esta materia, pues carece de un título competencial espe-cífico que así lo legitime. La doctrina debe aplicarse asimismo en una materia civil: si una Comunidad tiene una competencia concreta atribuida de forma exclusiva sobre una materia civil, el Estado no podrá dictar una norma supletoria sobre la misma.

B. Las materias reservadas en todo caso al Estado.

El art. 149.1.8 CE, en su segundo párrafo, nos dice de forma taxativa que hay determinadas materias que son de competencia exclusiva del Estado, haya o no un Derecho civil preexistente en un territorio. Ahora bien, el régimen de las materias que se citan no es el mismo, y en algunas sí que cabrá una cierta inter-vención legislativa autonómica. Son seis materias que vamos a estudiar a conti-nuación.

1. Materias relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas.

Se trata más bien de reglas orientadas a relaciones más estructurales o formales que materiales, y no necesariamente circunscritas al Derecho civil, sino que se proyectan sobre el ordenamiento jurídico en su conjunto. Así se intenta salvaguardar la unidad del ordenamiento jurídico en general, y se deja esta com-petencia al Estado. Ello de conformidad con el Título Pre1iminar del Código civil en relación con lo dispuesto en el art. 9.3 CE, en el que se garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, etc.

El Tribunal Constitucional ha dictado algunas sentencias al respecto, como la STC 83/86, de 26 de junio, relativa a la Ley de Normalización Lingüística de Cataluña, en la que se declaró inconstitucional el precepto que decía que, en caso de interpretación dudosa entre las ediciones castellanas y catalanas de las leyes autonómicas, prevalecería el texto catalán. Las Comunidades Autónomas, dice el Tribunal Constitucional, no pueden establecer reglas sobre la aplicación de las normas jurídicas.

Lo mismo ocurre con figuras como el fraude de ley, cuya regulación compete al Estado. Pero ello no significa que todo supuesto de fraude de ley debe de estar previsto por una ley estatal. Aquí, el Tribunal Constitucional declaró constitu-cional la Ley Andaluza de Reforma Agraria que introducía un supuesto de fraude de ley (STC 37/87, de 26 de marzo).

En cualquier caso, hay leyes civiles autonómicas que contienen normas so-bre aplicación y eficacia de sus normas, puesto que aunque la competencia es, en principio, estatal, no se puede negar absolutamente la posibilidad de legislar en estos temas a las Comunidades Autónomas, porque éstas necesitan de unos principios que den un cierto sustrato a sus normas materiales. Pero estas normas materiales no podrán ir en contra las normas estatales, que prevalecen sobre aquéllas.

2. Relaciones jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio.

Hablamos aquí sólo de las normas de matrimonio, no de los regímenes eco-nómico-matrimoniales, ni de los efectos económicos derivados de la separación o disolución del mismo.

Algunas Comunidades Autónomas han legislado también sobre uniones de hecho, justificando su capacidad para hacerlo en que estas uniones no son equi-parables al matrimonio, tal y como han puesto de manifiesto el Tribunal Consti-tucional y el Tribunal Supremo.

3. Ordenación de los Registros e instrumentos públicos.

La reserva de la Constitución se refiere únicamente a los Registros relativos a materias de Derecho privado (Derecho civil, mercantil...), tal y como lo interpreta el Tribunal Constitucional en sus STC 197/96, de 28 de noviembre; STC 103/99, de 13 de junio, y STC 207/99, de 11 de noviembre, pudiendo las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus competencias, regular los Registros de tipo administrativo como, por ejemplo, el Registro de Asociaciones, de Fundaciones, de Cooperativas, de uniones de hecho..., pues sus efectos son puramente administrativos

4. Las bases de las obligaciones contractuales.

Aunque el Tribunal Constitucional afirma que es imposible dar con una de-finición a priori de lo que son bases, y que será él quien controlará la fijación de mismas por parte del Estado, de la jurisprudencia constitucional se pueden ex-traer algunas directrices, como las siguientes:

1) Una norma es básica cuando afecta al interés general.

2) También lo será cuando busca conseguir el respeto al derecho a la igualdad, lo que nos remite al art. 149.1 CE, donde se dice que el Estado tiene competen-cia exclusiva para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles.

Pero esto no significa que el Estado regule tan detalladamente las bases de forma que no deje hueco para ningún tipo de actividad legislativa autonómica.

De acuerdo con estas directrices se han declarado inconstitucionales las normas que innovan el derecho de los contratos o que reproducen normas estata-les de derecho contractual, pero estableciendo distintos efectos civiles para el caso de trasgresión.

5. Normas para resolver los conflictos de leyes.

Es el Título Preliminar del Código civil el que regula las soluciones para los casos de conflictos de normas. Trata de establecer un sistema uniforme de Derecho civil interregional y conseguir, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 149.1.1 CE, el derecho a la igualdad, entre todos los ciudadanos, a la hora de resolver controversias relativas a la determinación del derecho aplicable. Así, la STC 72/83, de 29 de julio, declaró inconstitucional el precepto de la Ley vasca de Cooperativas, que decía que la norma se aplicaría a todas las cooperativas con domicilio en el País Vasco con independencia de su ámbito territorial de actua-ción.

6. La determinación de las fuentes del Derecho, con respeto a las normas de derecho foral o especial.

Se recoge en el precepto constitucional una regla con una excepción que la anula, lo cual es absurdo. Parece que la norma atribuye a las Comunidades con competencias civiles la posibilidad de establecer su propio sistema de fuentes, y así lo entiende la mayoría de la Doctrina que dice que la competencia sobre fuen-tes está implícita en las competencias de modificación y desarrollo del Derecho civil propio. Por lo tanto, no sería una competencia reservada al Estado.

Así, en el caso de arrendamientos históricos, en la Comunidad Valenciana, al tener la Generalitat la competencia exclusiva sobre esta materia, habría de aplicarse la Ley autonómica, la cual establece su propia jerarquía de fuentes, quedando este tema regulado, en primer lugar, por la normativa autonómica y, en segundo lugar, por las costumbres valencianas, incluso por delante de la ley esta-tal.

C. Las relaciones entre el Derecho civil del Estado y los de las Comunidades Autónomas.

El art. 13 Cc establece el ámbito de aplicación de los distintos regímenes civiles del Estado pero, aunque no ha sido derogado de hecho, ha sido superado por la Constitución, los Estatutos de Autonomía y las distintas leyes civiles auto-nómicas. Y es que hoy en día no hay que contemplar la cuestión como un tema de relaciones entre el Código civil y los derechos forales, sino como una cuestión de relaciones entre el Derecho del Estado y los Derechos de las Comunidades, de los que forman parte sus derechos civiles.

Tenemos pues, por un lado, el Código civil y la legislación civil estatal que serán de aplicación directa en las materias que sean competencia exclusiva del Estado. Y por otra parte como supletorio, pero no siempre, ni en todos los casos.

Las Comunidades Autónomas con competencia legislativa en materia civil han empezado a desarrollarla, intentando evitar los términos foral o especial, pues lo que se busca es que ese Derecho civil autonómico sea el Derecho civil común del territorio, acudiendo al Código civil y al Derecho civil estatal sólo en la mínima medida posible.

D. Los derechos civiles autonómicos tras la Constitución.

De acuerdo con el art. 149.1.8 CE y la Disposición Adicional Primera CE que dicen que la Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales, existirían claramente dos tipos de Comunidades Autónomas desde el punto de vista civil:

1) Comunidades en cuyo territorio existía un Derecho civil cuando se promulgó la Constitución, y que son Navarra, el País Vasco, Cataluña, Galicia, Baleares y Aragón. E incluso entre estas Comunidades Autónomas hay diferencias mo-tivadas por el hecho de que algunas de las mismas tienen la condición de na-cionalidad histórica (Cataluña, País Vasco, Navarra y Galicia), lo que nos su-pone, tal y como nos pone de manifiesto Herrero de Miñón, que el Tribunal Constitucional ha reconocido mayores competencias civiles a estas Comuni-dades que a otras donde también existía Derecho civil.

2) Por otro lado, tendríamos el resto de las Comunidades Autónomas sin Derecho civil cuando entró en vigor la Constitución, cuyas competencias civiles serían mínimas de acuerdo con la interpretación del art. 149.1.8 CE. Aquí habría que hacer una matización al distinguir las Comunidades que recogen en sus Estatutos competencias en materia civil frente a las que no lo hacen. Así, entre las Comunidades Autónomas que han tenido fueros tenemos los casos de Va-lencia y Extremadura, y otras que no han sido nunca forales, pero que sí han tenido Derecho civil, como los casos de Asturias y Murcia.

Está claro que parece que estas Comunidades sólo podrán desarrollar su De-recho civil que haya pervivido en forma de costumbre y, al mismo tiempo, al igual que las otras 7 Comunidades privilegiadas, podrán desarrollar un Dere-cho civil si la Constitución les da una competencia concreta para ello.

La Comunidad Valenciana se distinguirá de las demás de este grupo, pues se trata de un territorio que sí fue foral en el pasado, frente a otros que nunca lo fueron. No en vano se dice que el caso valenciano puede situarse en una posi-ción intermedia en la que coinciden realidad social, génesis estatutaria, com-petencias y desarrollo legislativo civil.

E. Algunos conceptos importantes: materias conexas, derecho autonómico y derecho foral.

Las Comunidades Autónomas con competencias sobre Derecho civil no pueden desarrollar ilimitadamente el mismo porque tienen, por un lado la restric-ción debida a las materias reservadas al Estado, y por otro, la restricción derivada del desarrollo de sus derechos preexistentes. Pero la construcción de la teoría de las instituciones conexas por parte del Tribunal Constitucional da un amplio margen de actuación a estas Comunidades.

Este concepto de conexión impide que el desarrollo de los distintos derechos civiles pueda resultar igual de amplio en todo el Estado, pues las Comunidades Autónomas sin derechos civiles codificados al entrar en vigor la Constitución tienen muchas menos materias conexas con sus instituciones propias respecto a las Comunidades que sí tenían un Derecho civil codificado cuando entró en vigor la misma.

En general, hay dos formas de entender el desarrollo del Derecho civil por parte de las Comunidades Autónomas, bien atendiendo a una opción foralista, bien atendiendo a una opción autonomista.

De acuerdo con opción foralista, mayoritaria en los tribunales y en la doc-trina, el Derecho civil se podrá desarrollar siempre teniendo en cuenta el sistema de las compilaciones y su desarrollo a través de las instituciones conexas en las Comunidades con Derecho civil propio compilado. Y teniendo en cuenta la pervi-vencia de las costumbres y sus instituciones conexas en las Comunidades sin De-recho civil propio compilado.

De acuerdo con la opción autonomista u opción catalana, las competencias de las Comunidades Autónomas terminan donde empiezan las del Estado, lo que permite legislar casi ilimitadamente en materia civil. Aquí se parte de la idea de que el sistema de las compilaciones es un residuo histórico superado por la Cons-titución y, por lo tanto, no debe tomarse como punto de partida, especialmente en los territorios que quieren ser considerados como nación (Encarna Roca).

Así, el profesor Gavidia dice que las, Comunidades que tengan la compe-tencia exclusiva para desarrollar su Derecho civil propio pueden, mediante suce-sivos desarrollos que van creando nuevas conexiones, generar un sistema com-pleto de Derecho civil, ya que ésta es una posibilidad autorizada por la Constitu-ción sin otros límites que la reserva competencial mínima a favor del Estado. Co-mo defiende Gavidia, en un Estado de las autonomías como el nuestro recae sobre el que mantenga una opción foralista o regionalista la carga de probar que la Constitución, en materia de Derecho civil, no es autonomista, y hasta ahora pa-rece que no se ha demostrado tal cosa.

Ahora bien, la postura del Tribunal Constitucional sigue siendo el apoyo a la opción foralista, si bien con una interpretación bastante amplia de la misma.