Orígenes y caracteres de la Administración pública de la Generalitat valenciana

A. Antecedentes históricos.


La Generalitat Valenciana es instaurada por el rey Jaume I, en el año 1240, aunque es una institución que se fue configurando en la medida, y al compás de las necesidades y de las aspiraciones de los reyes y del pueblo (representado por las Cortes), hasta adquirir la estructura y la organización con que se encuentra en años posteriores.

A partir del año 1261, los Furs pasaron a ser el Derecho general del Reino. En un principio contenían disposiciones sobre monedas, medidas de longitud y peso, y creaba la importante figura del Justicia, estableciendo diversas reglas sobre la organización y el gobierno municipal. En 1283 nace el Tribunal del Consulado del mar, que conocía de las causas mercantiles y de Derecho marí-timo, de acuerdo con el Derecho consuetudinario recogido en el Llibre del Consolat del Mar.

La Generalitat, en sus principios, se conformó como fórmula de equilibrio en el juego de fuerzas e intereses, entre el Rey y sus Cortes, por la posesión del poder de legislar y su ejercicio. Esta función será la que dará lugar al nacimiento de la Generalitat.

Los administradors componían la Diputació del General, ocupada de captar y repartir las cantidades concedidas por las Cortes como donativo u oferta a los monarcas. Un paso más ade-lante lo supondría el que este organismo no se ocupara tan sólo de la gestión de estas cantidades, sino que llegara también a desarrollar funciones ejecutivas de carácter público diferentes a las funciones reales.

En las Cortes de 1942 se nombraron a otros representantes, denominados diputats. Su misión era la de controlar, junto con el mestre nacional de la corte real, los gastos hechos por los administradors y aprobar las cuentas que estos debían presentarles acabada su gestión. Además, se nombró un notario para documentar los actos de gestión de la almoina (impuesto real).

En 1403, reinando Martín I el Humano, se nombró una junta de diputados para asumir la representación de las Cortes cuando éstas no estaban reunidas. Además poseía potestades admi-nistrativas y financieras. En las Cortes del año 1418 se estableció su carácter permanente, confi-riéndoles un mandato de tres años y preceptuando su renovación ulterior por medio de la elección por los diputats salientes de cada brazo, menos en el militar, que sería por insaculación. Ello daba ciertamente una continuidad y una autonomía a la Diputació frente a las Cortes, aunque mante-niendo su carácter de representarlas, y suponía también la configuración de un incipiente poder ejecutivo, pues la Diputació actuaba tanto si estaban reunidas las Cortes como si no.

Durante el siglo XIV se consolida una estructura orgánica de la Generalitat compuesta por los diputats y los comptadors en representación de los brazos de las Cortes, y un administrador para cada uno de estos, apareciendo en ocasiones clavaris, porters, un notari e incluso un assessor jurídic.

Con las Cortes de Montsó, de 1510, se reorganizó la Generalitat para toda la Edad Moderna, pero cambiando la forma de provisión de los diputats, adoptándose un automatismo para hacerlo, alternándose las villas que tenían que contar con uno de los cargos por trienios. Por otra parte, se dividió el reino en dos gobernaciones, Valencia y Orihuela, con lugartenientes en Castellón y Já-tiva. Sus competencias se determinaban en los Furs.

Esta Administración cuenta con numeroso empleados para la gestión de impuestos y ren-tas.

La historia del primer autogobierno valenciano acaba el 29 de junio del año 1707, con la firma de Felipe V, vencedor en la batalla de Almansa, del Decreto de Nueva Planta, que abolía los fueros, privilegios, costumbres y libertades del Reino de Valencia, y lo sometía, por derecho de conquista a las leyes de Castilla, y que, a diferencia de lo ocurrido poco años después con lo Cata-luña y Aragón, ya nunca se devolverían. Con el nombramiento por este rey de un Superintendente para que se hiciera cargo de todas las rentas fiscales y señoriales del Reino de Valencia comienza la decadencia de la Generalitat, que llevará a su desaparición.

Habría que esperar a la Constitución de 1978 y al Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, aprobado en el Congreso de los Diputados en 1982 para contar de nuevo con un autogobierno.

B. El origen de la moderna Administración pública valenciana.

1. El ente preautonómico.

El Real Decreto-Ley 10/1978, de 17 de marzo, creó el Consell del País Valenciano, por el que la hoy Comunidad Valenciana, accedió a su etapa preautonómica, como fórmula transitoria antes de la promulgación de la Constitución. De acuerdo con el mismo, el 10 de abril de 1978, quedó constituido el Consell. Pero es a partir de la Constitución de 1978, promulgada pocos meses después, cuando comienza a hacerse posible la construcción de un autogobierno valenciano, lo que se materializó con el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, aprobado la Ley Orgánica 5/1982, de 1.de julio.

Este Real Decreto-Ley 10/1978 instituyó al Consell Preautonómico como órgano de gobierno, con personalidad jurídica plena en relación con los fines que se le encomendarían, por lo que asumía los máximos poderes, siendo sus órganos el Pleno y los Consellers.

Las competencias de este Consell en estado embrionario abarcaban la potestad reglamen-taria (referida tan sólo a su régimen interior), la coordinación de las actuaciones y funciones de las tres Diputaciones Provinciales, la gestión y administración de las funciones y servicios transfe-ridos, y la de proponer al Gobierno de la Nación las medidas que afectaran a los intereses genera-les del País Valenciano, siendo sus actos recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

El Consell elaboró el Reglamento de Régimen Interior del Consell, con el fin de regular la organización funcionamiento y régimen jurídico del mismo. Aprobado el día 17 de mayo de 1978, establecía normas relativas a la composición, competencias y funcionamiento del Pleno del Consell, compuesto por el Presidente y los Consellers. Aparece además una incipiente normativa de estructura organizativa que contenía normas de procedimiento administrativo y régimen jurídico.

Este Reglamento creó una estructura administrativa centralizada a semejanza de la Admi-nistración estatal, desaprovechando la ocasión para superar algunos de los problemas existentes en aquella y que venían siendo reiteradamente denunciados. Además, la actividad administrativa dependía estrechamente de las transferencias de competencias que, hasta entonces, habían veni-do ostentando el Estado y las Diputaciones Provinciales.

2. La dinámica del traspaso de competencias.

Como desarrollo del Real Decreto-Ley 10/1978, se creó mediante Real Decreto 477/1978, de 17 de marzo, una Comisión Mixta de Trasferencias de carácter paritario, integrada por repre-sentantes del Estado y de la Comunidad Valenciana.

La utilización de la vía del art. 150.2 CE como fórmula para llevar a cabo la ampliación de competencias mediante su trasferencia o delegación, había dado lugar a la aprobación de una Ley Orgánica complementaria del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, y a la Ley Or-gánica 7/1987, de delegación de competencias estatales sobre el transporte terrestre. Así, una serie de atribuciones fueron trasferidas por la Ley Orgánica 12/1982, de 10 de agosto, de transfe-rencia de competencias a la Comunidad Autónoma Valenciana en materia de titularidad estatal (LOTRAVA), que posibilitó la apertura de un posterior proceso de traspasos. Dictada al amparo del anterior precepto constitucional, dio cobertura constitucional a las competencias que se contenían en el Estatuto de Autonomía que excedía de las previstas en el art. 148 CE. Posteriormente, en los Acuerdos Autonómicos suscritos el 28 de febrero de 1992 por el Gobierno de la Nación, el Partido Socialista Obrero Español y el Partido Popular, figuraba el compromiso de incorporar al Estatuto de Autonomía la ampliación de competencias de la LOTRAVA, aprobándose en su cumplimiento tanto la Ley Orgánica 6/1994, de 24 marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, como la Ley Orgánica 12/1994, de 24 de marzo, que derogaba la LOTRAVA, por quedar sin efecto.

Las primeras normas autonómicas se ocuparon fundamentalmente de crear y regular las estructuras necesarias para prestar servicios o para articular determinados sectores de actuación, como la sanidad, la educación, el urbanismo, etc.

Hay que tener en cuenta, como ha recordado el Tribunal Constitucional, que sólo en el momento preautonómico las competencias se adquirieron por medio de traspasos, contemplándose posteriormente en los Estatutos de Autonomía. Lo que se ha producido posteriormente es la transferencia de medios personales y materiales para poder ejercer las competencias recogidas estatutariamente, de modo que el traspaso de servicios se convierte en condición para el pleno ejercicio de las competencias estatutariamente transferidas, aunque ello no impide que regule autonómicamente sobre la materia. Por ello, no puede decirse que los Decretos transfieren compe-tencias, sino que en puridad traspasan servicios, pues la competencia no nace del Decreto, sino del Estatuto. (STC 25/1983, de 7 de abril, 113/1983, de 6 de diciembre, 48/1985, de 28 de marzo).

El modo en que se llevaron a cabo las trasferencias incidió igualmente de forma decisiva en la primera organización administrativa autonómica. Normalmente, no se realizaron respecto a bloques competenciales completos de responsabilidad de un determinado Ministerio, es decir, bloques competenciales íntegros, sino sobre sectores funcionales de una forma puntual y singular, es decir, sobre competencias singulares sobre determinadas materias. Esta forma de hacer las cosas acentuaría las dificultades para asumir de una forma real y efectiva las competencias y fun-ciones asignadas a la Generalitat Valenciana, puesto que los medios para hacerlas efectivas serían traspasados también de forma fragmentada.

En otras ocasiones, lo que se disponía era el ejercicio compartido de competencias, gene-ralmente de forma provisional, sujeto a revocación total o parcial, previo informe del Consejo de Estado, en caso de incumplimiento de las normas fijadas por el Estado reglamentariamente para realizar las funciones delegadas.

De este modo, la Administración pública valenciana fue creciendo al compás de los traspa-sos de servicios del Estado. Y generalmente los traspasos se producían sobre servicios periféricos del Estado, sin afectar a la Administración central y sin que al mismo tiempo se acometiera la reforma de la Administración estatal, tal y como había previsto la Ley Orgánica 12/1983, de 14 de octubre, de Proceso Autonómico (LOAPA).

De hecho, dicho traspaso ocasionó diversos problemas, sobre todo en lo concerniente al personal hasta entonces estatal o local, necesario para suplir la falta de una burocracia autonó-mica que pudiera asegurar una continuidad en la prestación de los servicios. No en balde, una de las disfunciones de este proceso viene determinada por no cumplirse con el traslado real del per-sonal necesario para hacerse cargo de los servicios transferidos, lo que provocó la contratación de personal por las Comunidades Autónomas, existiendo en un principio una Administración formada por dos colectivos de distinto origen y régimen jurídico.

Esta situación se intentó clarificar, de un modo expresamente declarado provisional, con el Real Decreto 2218/1978 de 15 de septiembre, modificado por el Real Decreto 2296/1980, de 12 de diciembre, sobre contratación de personal por los entes preautonómicos y régimen de los fun-cionarios adscritos a los mismos. El personal traspasado pasará a depender de las Comunidades Autónomas orgánica y funcionalmente, aunque se les reconocían los derechos de cualquier orden y naturaleza que les correspondieran.

C. El Estatuto de Autonomía y sus primeras normas de desarrollo.

1. Constitución y Estatuto de Autonomía.

La Constitución Española renunció a establecer, con carácter general, una regulación material de la organización administrativa para todas las Comunidades Autónomas, dejando así la puerta abierta para su configuración por los Estatutos de Autonomía y, posteriormente, por ellas mismas, de acuerdo con el contenido de la autonomía que se les concediera. Debían ser, por tanto, los Estatutos de Autonomía, por remisión de la Constitución, los que regulasen los aspectos referidos a la organización de las Comunidades, pues no en balde, como dispone el art. 147.1 CE, los Estatutos son la norma institucional básica de cada Comu-nidad Autónoma y, por ello, fuente normativa superior del ordenamiento autonó-mico, además de parte integrante del ordenamiento jurídico del Estado.

Pero lo cierto es que los diversos Estatutos de Autonomía tampoco se ocupan de esta ma-teria de un amanera sustancia. Entre otras razones, ello es debido a la necesidad de hacer constar en éstos, principalmente, la vertiente política del autogobierno, y no tanto la administrativa.

En el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana se configura la organización institucional básica de la Comunidad, con referencia a las Cortes Valencianas, la Presidencia de la Generalitat y el Consell. De tal modo, si bien parecía que la norma institucional básica tenía que ser el instrumento a través del cual se configurara la administración propia de cada Comunidad, el nuestro se dirige, primordialmente, a perfilar el sistema adoptado para articular las institu-ciones políticas representativas y sus relaciones, prestando ciertamente una muy escasa atención a la estructura administrativa de la Generalitat. Las referencias a la organización administrativa que realiza son las siguientes:

1) Determina en su art. 9 EACV que el conjunto de instituciones de autogobierno de la Co-munidad constituye la Generalitat Valenciana, de la que forman parte las Corts, el Presidente, el Consell y las demás instituciones determinadas estatutariamente.

2) Designa al Consell como el órgano que ostenta la potestad ejecutiva y reglamentaria, y dirige la Administración, situada bajo la autoridad de la Generalitat Valenciana.

Atribuye a los miembros del Consell funciones ejecutivas (art. 17 EACV).

Determina que su sede estará en la ciudad de Valencia, mientras que sus organismos, servi-cios y dependencias, es decir, la Administración pública, podrán establecerse en diferentes lu-gares del territorio de la Comunidad, de acuerdo con criterios de descentralización y coordina-ción de funciones (art. 17.3 EACV).

La Generalitat Valenciana podrá organizar y administrar dentro de su territorio todos los ser-vicios relacionados con la Sanidad y la Seguridad Social (art. 38.4 EACV).

3) En cuanto a su régimen jurídico, tan sólo establece dos previsiones:

a) Que las normas reglamentarias, los acuerdos y otros actos administrativos de los órganos de la Generalitat serán recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 29.2 EACV),

b) Y que en el ejercicio de sus competencias, la Generalitat Valenciana gozará de las potesta-des y privilegios propios de la Administración del Estado (art. 30 EACV).

Igualmente señala que, en el marco de la legislación básica del Estado, corresponde a la Gene-ralitat Valenciana el resarrol1o legislativo y de ejecución del régimen jurídico y sistema de res-ponsabilidad de la Administración de la Generalitat Valenciana y de los entes públicos depen-dientes de ella, así como el régimen estatutario de sus funcionarios (art. 32.1 EACV).

Prevé la existencia de un cuerpo único de Policía Autónoma de la Comunidad Valenciana (art. 36 EACV).

4) Reserva como competencias exclusivas de la Generalitat la organización de sus instituciones de autogobierno, y las normas procesales y de procedimiento administrativo que se deriven de las particularidades del Derecho sustantivo valenciano o de las especialidades de la organización de la Generalitat (art. 31.1 y 3 EACV).

Igualmente, en el marco de la legislación básica del Estado, corresponde a la Generalitat Va-lenciana el desarrollo legislativo y de ejecución de la expropiación forzosa, contratos y conce-siones administrativas, en el ámbito de competencias de la Generalitat Valenciana (art. 32.2 EACV).

5) En cuanto a sus competencias respecto a la posibilidad de crear órganos propios diferentes a la denominada Administración activa, establece que le corresponde en exclusiva las instituciones públicas de protección y ayuda de menores, jóvenes, emigrantes, tercera edad, minusválidos y demás grupos y sectores sociales requeridos de especial protección (art. 31.27 EACV).

Igualmente, la reserva al sector público de recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio o intervención de empresas cuando lo exija el interés general (art. 32.3 EACV).

Con las mismas limitaciones, las Cámaras de la propiedad, Cámara de Comercio, Industria y Navegación (art. 32.9 EACV).

De acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política mone-taria del Estado, corresponde a la Generalitat Valenciana, dentro de los límites constituciona-les, la competencia exclusiva sobre el sector público económico de la Generalitat Valenciana (art. 34.1.7 EACV), pudiendo participar en la gestión del sector público económico estatal en los casos y actividades que procedan (art. 34.2 EACV).

La Generalitat Valenciana podrá constituir entidades y organismos para el fomento del pleno empleo y el desarrollo económico y social (art. 58.1 EACV).

La Generalitat Valenciana está facultada mediante Ley para constituir un sector público propio que se coordinará con el estatal (art. 58.2 EACV).

6) Determinar, por ley, la división comarcal de la Comunidad Valenciana, siendo éstas circuns-cripciones administrativas de la Generalitat Valenciana y Entidades Locales determinadas por la agrupación de municipios para la prestación de servicios y gestión de asuntos comunes (art. 46 EACV).

Las Diputaciones Provinciales actuarán como instituciones de la Generalitat Valenciana y es-tará sometidas a la legislación, reglamentación e inspección de ésta en tanto en cuanto ejecu-ten competencias delegadas por la misma (art. 47 EACV).

A parte de esto, no se refiere, como otros muchos Estatutos de Autonomía, a la organización periférica autonómica ni a fórmulas de descentralización funcional o institucional, de acuerdo generalmente con el artículo 103 CE.

El Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, contempla el fenómeno adminis-trativo, pero no atribuye a la Comunidad Autónoma la creación de una Administración pública.

2. Primera normativa general de desarrollo estatutario.

Frente a estas menciones era necesario un desarrollo estatutario de gran alcance, con el fin de completar lo poco que en aquél se dispone. Los límites a esta labor han venido impuestos por los principios constitucionales, como el de jerarquía normativa, legalidad, etc., y por la posible utilización de la organización administrativa de otras entidades, principalmente de las Corpora-ciones Locales.

La norma que en un primer momento, con expreso carácter provisional, se ocupó de regular y ordenar el aparato administrativo autonómico fue el Reglamento de Régimen Interior del Consell de la Generalitat Valenciana, aprobado por el Decreto de 3 de diciembre de 1982, que regula su organización, funcionamiento y régimen jurídico. No obstante, no sólo se ocupaba de establecer la estructura superior del Consell, sino que descendía en la escala jerárquica de cada Consellería estableciendo diversas previsiones con un carácter relativamente amplio sobre los Altos Cargos de la Administración del Consell que en ellas debían existir.

Poco después, se ocupó de regular esta materia ya definitivamente la Ley de Gobierno Va-lenciano de 1983, hoy vigente con algunas modificaciones. Hay que señalar, que en esta tampoco se presta una atención mayor a la Administración pública autonómica, sino que se sigue conside-rando como objetivo primordial regular los aspectos institucionales de los órganos políticos, como el Consell, el President y los Consellers. Ello nos indica que habitualmente la actividad organizativa de las Comunidades Autónomas se ha desarrollado de forma totalmente dispersa y asistemática, con sucesivas intervenciones normativas, generalmente singulares y circunstanciales, al compás de las transferencias de competencias.

Se trataba en los primeros tiempos de la administración autonómica de un esquema mí-nimo y operativo, destinado a especificar y distribuir inicialmente las tareas que cada Consellería iba asumiendo en una primera fase sin competencias trasferidas. Por ello, los servicios, secciones y unidades administrativas fueron variando conforme se iban recibiendo trasferencias.

Junto a éstas normas generales, otras se han ocupado también de establecer diversas pre-visiones incidentes en la organización administrativa autonómica, entre las que podemos citar las siguientes:

1) La Ley 2/1983, de 4 de octubre, por la que se declaran de interés general para la Comunidad Valenciana determinadas funciones propias de las Diputaciones Provinciales, con el fin de establecer fórmulas generales de coordinación de las funciones propias de las mismas.

2) La Ley 4/1983, de 23 de noviembre, de uso y enseñanza del valenciano, que dedica uno de sus títulos al uso oficial del valenciano en la Administración pública de la Generalitat, que ha tomado mayor actualidad con la creación de la Academia de la Lengua Valenciana.

3) En cuanto a la función pública autonómica:

a) La primera norma autonómica fue el Decreto de 15 de septiembre de 1980, por el que se regulaba el régimen jurídico de incompatibilidades de los funcionarios públicos transferidos a la Consellería de Obras Públicas y Urbanismo del Consell del País Valenciano.

b) Poco después, el Decreto de 3 de noviembre de 1980 se encargó de regular el régimen del personal al servicio del Consell.

c) Posteriormente se dictó la Orden de 209 de marzo de 1983 sobre declaración de actividades en el sector público y privado.

d) De esta época data también el Convenio Colectivo del personal contratado laboral de la Generalitat Valenciana, de 5 de mayo de 1983.

e) Poco después, el Decreto 53/1983, de 23 de mayo, sobre personal contratado en régimen de Derecho Administrativo.

f) Y el Decreto 128/1983, de 24 de octubre, por el que se regulaba la situación del personal de Administración Local que prestaba servicios en la Generalitat Valenciana.

4) También se estableció la creación de Intervenciones Delegadas de la Intervención General del Consell y de Oficinas Presupuestarias en todas las Consellerías (Decretos de 5 de octubre de 1981).

5) Mediante el Decreto 34/1983, de 21 de marzo, se establecieron normas provisionales para la resolución de reclamaciones interpuestas contra liquidaciones de tributos propios de la Gene-ralitat Valenciana, y a tal efecto regulaba los recursos.

6) Una de las primeras normas administrativas fue la de aprobación del Regla-mento de funcionamiento del Registro General del Consell del País Valenciano, por Decreto de 17 de junio de 1978.

7) También existe normativa de procedimiento, como la Orden de Presidencia de la Generalitat Valenciana, de 1 de marzo de 1983, sobre tramitación de los recursos de alzada.

8) Otra de las tempranas normas administrativas fue la Orden de la Consellería de Gobernación, de 10 de enero de 1983, de aprobación de la Instrucción 1/83, por la que se dictan normas para la aplicación del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 1961.

El rápido proceso hacia la autonomía ha impedido, no obstante, la aparición de normas específicas que disciplinaran el régimen jurídico de los entes preautonómicos. A estos efectos, la Constitución dispone en su artículo 149.3 que las normas estatales cumplen una función suple-toria en defecto de otras autonómicas aplicables. Los Reales Decretos de transferencias optaron por aplicar en bloque el ordenamiento estatal, incluso antes de promulgarse la Constitución.

3. La Ley de Gobierno Valenciano de 1983.

La Ley del Gobierno Valenciano parece una refundición de lo dispuesto en el Estatuto con Leyes administrativas (que regulaban los aspectos en aquél con-tenidos), y ello por la normativa estatal que había que considerar como básica (Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, Ley de Procedimiento Administrativo...).

Igualmente el proceso de transferencias y la reserva competencial han de-terminado el contenido de la Ley de Gobierno Valenciano.

Es una Ley que configura un sistema como el estatal, jerarquizado, piramidal y departa-mentalizado.

Por tanto, si bien por mandato del art. 142.2.c CE eran los Estatutos los que tenían que configurar la organización autonómica en cada Comunidad, en la Comunidad Valenciana no ha sido el Estatuto de Autonomía, sino otras normas de rango inferior, básicamente la Ley de Gobierno Valenciano, las que han perfi-lado esta organización.

D. Principales caracteres de la Administración pública valencia-na del primer periodo.

La organización de la Administración pública valenciana ha venido condi-cionada por una serie de circunstancias que se han dado también en otras Co-munidades Autónomas y que son básicamente las siguientes:

1. Tendencia centralizadora.

Aún cuando en los Estatutos de Autonomía se suele declarar que se atiende a los principios de descentralización y desconcentración, los órganos parla-mentarios y de gobierno de las Comunidades Autónomas suelen estar ubicados en la capital autonómica, con descentralizaciones que son testimoniales a otras capitales de Provincia. Si de hecho, antes de los Estatutos de Autonomía se criti-caba el centralismo estatal, en la actualidad no es extraño que ocurra lo mismo en algunas Comunidades Autónomas con el centralismo impuesto de su capitalidad.

La opción autonómica ha sido la de un modelo institucional burocrático, y una estructura-ción departamental con una división horizontal de competencias, y dentro de cada departamento o Consejería, una estructuración jerarquizada bajo la dirección de su titular. La Comunidad Au-tónoma Valenciana ha optado por una Administración directa por la misma Administración auto-nómica, con unos servicios centrales y otros periféricos, a semejanza de la Administración estatal.

Se ha desechado de este modo contar con la Administración más próxima al ciudadano, la local, para llevar a cabo la gestión ordinaria de las funciones autonómicas, lo que podía haberse instrumentalizado a través de las Comarcas, que hubieran proporcionado un grado elevado de descentralización administrativa.

Se han incumplido de este modo la opción de un modelo de administración indirecta, es decir, de un sistema de organización apoyado en la propia Administración autonómica pero tam-bién el la Administración local.

En la Comunidad Valenciana, encontramos numerosas normas de carácter reglamentario que se ocupan de establecer la organización administrativa de ma-nera más singular, aparte de los reglamentos de régimen interior de las diversas Consellerías. Entre estos reglamentos nos encontramos normas referidas a la desconcentración y a la delegación de funciones. Lo significativo de los mismos es que tienen por contenido desconcentrar competencias en los Servicios Territoria-les, pero de tales servicios no encontramos normas generales de creación, sino únicamente esa posibilidad en el art. 17.3 EACV, al disponer que los organismos y dependencias del Gobierno Valenciano podrán establecerse en diversos lugares del territorio de la Comunidad con criterios de descentralización y coordinación de funciones. De tal modo, fueron los propios Reglamentos de Régimen Interior de las Consellerías los que los creaban. Ello se ha realizado por mimetismo con la Administración estatal, respetando la estructura orgánica trasferida y las funciones que, de acuerdo con ella, se distribuían, de modo que los Servicios Territoriales, lo que hicieron fue sustituir a las anteriores Direcciones Pro-vinciales de los respectivos Ministerios. Lo que ocurre es que si bien ello se hizo con carácter de provisionalidad en un momento de transición, este estado de cosas se perpetuaría en el tiempo.

El traspaso de competencias produjo pocos retoques en la anterior estruc-tura orgánica, determinando que, junto a las Delegaciones Provinciales de la Ad-ministración estatal, se crearan los correspondientes Servicios Territoriales de las diversas Consellerías, obviando las iniciales previsiones de recurrir a las Dipu-taciones Provinciales.

En la Comunidad Valenciana la opción por una Administración directa y centralizada se revela con más evidencia con la creación de la figura del Delegado del Consell en las provincias de Castellón y Alicante, alejándose, de este modo, la praxis autonómica de las declaraciones que contienen sus normas institucionales básicas (Estatuto de Autonomía y Ley del Gobierno Valenciano). No en balde, ya a principios de la singladura autonómica, la Ley 2/1983, de 4 de octubre, declaraba de interés general determinadas funciones propias de las Diputaciones Provin-ciales, funciones que deberían pasar a ser desarrolladas por la Generalitat.

2. La reproducción de la estructura administrativa estatal.

Se creyó, quizás, que el proceso autonómico consistía en multiplicar el Es-tado en lugar de distribuir el mismo, tanto al nivel de sus instituciones centrales como de los nuevos sujetos autonómicos. De esta manera, se perdió la oportuni-dad de intentar una innovación desde la perspectiva organizativa.

La reproducción de la estructura administrativa estatal alcanza incluso hasta a los órganos consultivos y de control creados en las diversas Comunidades Autónomas.

El Reglamento de Régimen Interior del Consell de la Generalitat Valenciana, aprobado por el Decreto de 3 de diciembre de 1982, no sólo se ocupaba de establecer la estructura superior del Consell, sino que descendía en la escala jerárquica de cada Consellería estableciendo diversas previsiones con un carácter relativamente amplio sobre los Altos Cargos de la Administración del Consell que en ellas debían existir.

A partir de aquí, las diversas Consellería fueron proveyéndose de sus propias normas or-ganizativas, que, aprobadas por el Consell, reciben el nombre de Reglamento de Régimen Interior.

3. Desarrollo de una Administración institucional.

También, a semejanza de lo que ocurría en la Administración estatal, han proliferado en la organización administrativa valenciana los entes institucionales. La explicación de esta circunstancia se podría encontrar en el traspaso de entes institucionales autónomos del Estado a las Comunidades Autónomas, entes que se han mantenido. Y también debido a una tendencia general de huida del Dere-cho administrativo, con el fin de liberarse de las rígidas reglas que el mismo im-pone a la actuación de la Administración.

En este proceso, la intervención pública autonómica en la economía hará florecer en algunas Comunidades Autónomas un elevado número de empresas públicas.

La Administración institucional también trae causa en el gran volumen de competencias asumido por las Comunidades Autónomas, que hace difícil su pres-tación mediante una Administración directa y concertada como la valenciana, lo que, además de obligar a la instauración de servicios periféricos, hace aparecer organismos institucionales para ocuparse de ellos.