DERECHO

Se trata de un poder que el ordenamiento jurídico le otorga a la administración para una finalidad predeterminada por la propia norma y que es susceptible de control por los tribunales.




El principio de legalidad de la administración, se expresa en un mecanismo técnico preciso: la legalidad atribuye potestades a la administración. La legalidad otorga facultades de actuación, definiendo cuidadosamente sus limites, apodera, habilita a la administración para su acción confiriéndola al efecto poderes jurídicos.



La potestad procede directamente del ordenamiento, tiene un carácter genérico y se refiere a un ámbito de actuación definido en grandes líneas o direcciones genéricas. No consiste en una pretensión particular, sino en la posibilidad abstracta de producir efectos jurídicos de donde eventualmente pueden surgir, como una simple consecuencia de su ejercicio, relaciones jurídicas particulares. Ala potestad no corresponde ningún deber positivo o negativo, sino una simple sujeción o sometimiento de otros sujetos, a soportar sobre su esfera jurídica, los eventuales efectos derivados del ejercicio de la potestad; esa sujeción puede ser para esos sujetos ventajosos ( si el ejercicio de la potestad deriva para ellos un beneficio), desventajosa ( si de la potestad surge para ellos un gravamen) o indiferente ( si no llega a afectar a su esfera jurídica), pero en ningún caso implicará un deber o una obligación, los cuales podrán surgir eventualmente de la relación jurídica que el ejercicio de la potestad es capaz de crear, pero no del simple sometimiento de la potestad misma.



El mecanismo de las potestades tiene su origen directo en el ordenamiento y no en actos jurídicos determinados. La potestad es siempre una derivación de un status legal, por lo cual resulta inexcusable una norma previa que, además de configurarla, la atribuya en concreto.



Como consecuencia de este origen legal y no negocial, las potestades son inalienables, intransmisibles e irrenunciables, justamente porque son indisponibles por el sujeto en cuanto creación del derecho objetivo supraordenado del mismo. El titular de la potestad puede ejercitarla o no, pero no puede transferirla; la propia ley puede a lo sumo, permitir su delegación de ejercicio. Las potestades son también imprescriptibles, aunque su ejercicio puede estar sometido a caducidad o decadencia. Las potestades son en fin inagotables e idénticas a través de su ejercicio, que mas que consumirlas las confirma. Son también insusceptibles de modificación por el titular; solo la ley, en que tienen su origen, pueden alterarlas o extinguirlas.



Las potestades administrativas pertenecen en su inmensa mayoría a la especie llamada potestad-función , eso es, aquellas potestades que deben ser ejercitadas en interés ajeno al propio y egoísta del titular. Las potestades administrativas deben ejercitarse en función del interés público, que no es el interés propio del aparato administrativo, sino, el interés de la comunidad.



La atribución de potestades a la administración tiene que ser expresa (la exigencia no es mas que una consecuencia del sentido general del principio , que requiere un otorgamiento positivo sin el cual la administración no puede actuar ; lege silente, la administración carece de poderes, pues, no tiene otros que los que la ley le atribuye). El segundo requisito es que tiene que ser especifica (todo poder atribuido por la ley ha de ser en cuanto a su contenido un poder concreto y determinado; no caben poderes inespecíficos, indeterminados, totales, dentro del sistema conceptual de estado de Derecho)



Clases de potestades. Podemos diferenciar las potestades:









Innovativas, que consisten en la posibilidad de crear, modificar o extinguir situaciones o relaciones jurídicas concretas, derechos, deberes, obligaciones, normas.



Conservativas, se ordenan a conservar, tutelar, realizar situaciones jurídicas preexistentes, sin modificarlas o extinguirlas.









Otra clase de potestades sería:









De supremacía general, que afectan o sujetan a todos los ciudadanos, por su condición abstracta de ciudadanos, en cuanto súbditos del orden publico , sin necesidad de títulos concretos.



De supremacía especial, que son ejercidas por la administración sobre aquellas personas que se encuentran en una situación de subordinación, derivada de u título concreto: sobre los funcionarios o los usuarios de los servicios públicos (asi, la potestad disciplinaria, los soldados, los presos, etc).







También debemos distinguir entre potestades:









Heteroatribuidas, de tal manera que las potestades a la administración le pueden ser atribuidas desde fuera.



Autoatribuidas, siendo creadas y otorgadas por el mismo ente destinatario de las mismas, siendo común en el campo de las potestades administrativas. Muchas de las potestades no son atribuidas por la ley, sino por normas reglamentarias







Otra división sería entre potestades:









Expresas, que aparecen recogidas con claridad en las normas.



Implícita, que sin constar de manera expresa en la norma de atribución de la potestad, se puede deducir mediante una interpretación sistemática y finalista de esa norma que le dé cierta coherencia.







Otra clase de potestades sería:









Específicas, así la regla general es que la atribución de las potestades se realice de una forma específica, de un modo tasado, aclarando o especificando con el mayor grado de detalle posible los poderes o facultades en que consiste. No caben poderes inespecíficos o indeterminados dentro de un Estado de derecho, porque un poder jurídico indeterminado daría lugar a una ausencia de límites.



Genéricas, porque no es infrecuente que en el derecho positivo determinadas normas atribuyan a la administración potestades genéricas de actuación, mediante una descripción imprecisa de los supuestos de hecho que autorizan para su empleo. Ejemplo: la ley "de protección ciudadana" dice que las potestades administrativas previstas en esta ley tienen como fin asegurar la convivencia ciudadana, la erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos. Se trata de supuestos que en sí mismos no son ilimitados: son imprecisos, pero necesariamente limitables. Una situación contraria a la convivencia ciudadana no es cualquier supuesto que la administración libremente quiera estimar. Son supuestos delimitables aplicando el concepto legal a situaciones reales, de forma que por amplias que sean esas situaciones siempre se podrá decir con certeza de otras que no caen en absoluto bajo ese concepto.







Pero la clasificación más importante es la que distingue entre potestades:









Regladas, que son las que vienen predeterminadas en la norma que les atribuye todos los elementos de la potestad, de manera que el margen de valoración por parte de la administración a la hora de aplicar esa potestad es nulo. Lo único que debe hacer la administración es limitarse a aplicar correctamente lo dispuesto en la norma, cuando constata que existen los presupuestos de hecho que también están previstos en dicha norma para el ejercicio de esa potestad.



Discrecionales, pues la ley que atribuye la potestad a la administración sólo fija algunas de las condiciones del ejercicio de la misma y remite la determinación del resto de las condiciones a la apreciación subjetiva del órgano de la administración titular de la potestad. Son potestades que implican que cabe distintas opciones o distintas soluciones, todas ellas válidas. Son un desafío a la justicia porque ¿cómo se controla la objetividad y regularidad de las apreciaciones subjetivas de la administración? Por ello se establecen una serie de matices:



La discreccionalidad no es una característica que se pueda predicar globalmente de una potestad, sino sólo de alguno de sus elementos. No hay potestades íntegramente discrecionales, sino potestades en las que algunos elementos son discrecionales. En todas las potestades discrecionales hay elementos discrecionales y hay otros que son reglados. Estos últimos son:



La existencia misma de la norma.



El supuesto de hecho que legitima a la administración para su empleo.



La competencia, es decir, la determinación del órgano u órganos a que se atribuye esa potestad.



El fin de la potestad, es decir, el objetivo concreto que persigue el uso de esa potestad.



La discrecionalidad no es consecuencia de una laguna legal.



La discrecionalidad no se puede confundir con la mayor o menor indeterminación de los conceptos jurídicos. Las normas utilizan deliberadamente conceptos vagos, bien sean de experiencia social y otras veces son conceptos éticos. Estos conceptos jurídicos indeterminados no tienen nada que ver con discrecionalidad. En relación a ellos la administración no tienen margen valorativo. La situación a la que se refiere ese concepto jurídico indeterminado existe o no de modo objetivo con arreglo a estándares socialmente aceptados. La indeterminación del enunciado no se traduce en una indeterminación de las aplicaciones del mismo porque sólo se permite una única solución justa.







II) Control de las potestades, en especial de las discrecionales.



Para el ejercicio del control jurídico de la discrecionalidad se elaboraron una serie de técnicas que cabe agrupar en 2 grandes bloques:



ð Control de los elementos reglados. Un acto de la administración que tenga contenido discrecional puede ser anulado si se dicta sin amparo en potestad alguna; también si se dicta por un órgano que no es competente; o, si se dicta sin seguir las normas de procedimiento para dictarlo; y se puede anular un acto discrecional si la administración utiliza la potestad para fines distintos de aquellos para los que la norma los atribuyó. Este último supuesto es el más difícil de control. Esto se llama "desviación de poder".



La potestad, por tanto, es atribuida a la administración para satisfacer un interés público concreto que la norma determina. Cualquier actuación que persiga un fin diverso, aunque sea lícito, no está amparado por la potestad en base a la cual se dicta el acto y, en consecuencia, el acto está viciado y sería anulado.



Se incurre en desviación de poder en los actos administrativos que persigan fines privados, sean lícitos o ilícitos; también los que persiguen fines públicos prohibidos por la norma y, los que persiguen fines públicos lícitos distintos de aquellos para los que se ha otorgado la potestad de acción que se ejerce.



III). Prerrogativas y cargas de la administración pública. Privilegios e inmunidades: Sujeciones





IV). Principio de Autotutela.



En Garcia de Enterria



El sistema de autotutela, la adm. Está capacitada para tutelar x si misma sus propias situaciones jurídicas, incluso sus pretensiones innovativas del statu quo, eximiéndose de la necesidad de recabar una tutela judicial. Pero esta autotutela tiene rasgos singulares que la separan de la autotutela privada que conoce el ordenamiento. La autotutela es general y luego define un ámbito de autonomáa jurídica que el juez no puede interferir, salvo en un momento muy concreto. Art 94 LPC. El Art. 95 LPC, faculta a las administraciones al uso de la coacción, salvo cuando se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley o la CE y éstas exijan la intervención de los tribunales.



El juez no puede penetrar en el ámbito de la autotutela administrativa, interferir su desarrollo, no puede prohibir o evitar que la administración dicte un acto ejecutorio o privar a dicho acto de ejecutoriedad o interferir en la ejecución forzosa del mismo, etc...El juez debe respetar la realización integra de su potestad de autotutela; únicamente podrá intervenir cuando la autotutela declarativa este ya producida y para verificar si la misma se ajusta o no al derecho material aplicable.



Clases:





Autotutela conservativa



Protege una situación dada, resiste a la pretensión de un tercero de alterar dicha situación, propugna una omisión.





Autotutela Activa o agresiva



Tiene por contenido una conducta positiva y por resultado una mutación en el actual estado de cosas, aunque actúe en protección de una situación previa.



Autotutela Declarativa:



En virtud del privilegio de autotutela, la Administración Pública cuenta, en primer término, con la presunción de la validez de sus actos, por lo que no ha de acudir a un juez para que declare esos actos como válidos y, por tanto, vinculantes. Ésta es la llamada autotutela declarativa: la potestad de emitir declaraciones capaces de modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas sin el concurso de un órgano judicial. El Art. 57 .1 de la Ley 30/92 reza: “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”.



Autotutela Ejecutiva



Por otra parte, en virtud de la autotutela ejecutiva, ejecutoriedad de los actos o ejecución de oficio, la Administración puede incluso emplear la coacción en caso de resistencia, sin necesidad de acudir al juez. Así queda recogido en el Art. 95 de la Ley 30/92, referido a la ejecución forzosa, a cuyo tenor: “Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos […]”.



Autotutela en segunda potencia



También conocida como autotutela reduplicativa, con este concepto se refiere el autor a través de 3 técnicas concretas:



A la interposición preceptiva de vias administrativas previas antes de permitir el acceso a los tribunales de quienes pretendan impugnar las declaraciones ejecutivas o las ejecuciones coactivas de la administración.



A la construcción de una potestad sancionatoria directa de la Administración, con la que ésta puede sancionar frente al incumplimiento pòr los administrados de las obligaciones que tienen hacia ella misma sin necesidad de recabar esta sanción de los tribunales penales.



El principio solve et repete en virtud d el cual se condiciona la posibilidad de recurrir contra los actos administrativos que declaran (por via tributaria o sancionatoria, especialmente)una deuda pecuniaria de un particular frente a la administración al previo pago de la cantidad importe de dicha deuda.



Límites de la Autotutela:





La prohibición de interdictos contra la administración, mas allá de esos limites, es decir, cuando falte el acto previo que sirva de fundamento jurídico a la actuación material de la ejecución o si dicho acto esta afectado de una “irregularidad grosera”, susceptible de justificar una calificación de nulidad de pleno derecho, la actuación administrativa es constitutiva de una via de hecho que se estima indigna de protección y justifica la intervención de los tribunales ordinarios, que, a través de incluso la via interdictal, ampararán o reintegrarán al afectado por dicha actuación en su posesión amenazada o perdida (art. 125 LEF).



La vinculación de la administración a sus propios actos declarativos de derechos, la impide formalmente volver contra ellos por otro de signo contrario, a menos de que se trate de actos radicalmente nulos o que infrinjan gravemente normas de rango legal o reglamentario, siempre que ambos casos previo informe del consejo de estado, que en el primero de ellos ha de ser precisamente favorable, y en el segundo no hayan transcurrido 4 años desde que el acto que pretende revocarse hubiera sido adoptado, en los demás casos, dice el art. 103.2 LPC, la anulación de los actos declarativos de derechos requerirá la declaración previa de lesividad para el interés publico y la ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.



El llamado interdictum proprium , es decir, la facultad de la administración de reivindicar sus propios bienes patrimoniales o de dominio publico, esta sometido a limites estrictos, mas alla de los cuales la adm. Esta obligada a acudir ante los tribunales como cualquier particular. Cuando de bienes patrimoniales se trata, al reinvindicación en via administrativa solo es posible en relación a las usurpaciones de antigüedad no superior a un año. Incluso, cuando se trata de bienes de dominio publico, la procedencia de la reivindicacion adm. Depende de conste de modo indudable la titularidad demanial de los bienes usurpados, ya que de otro modo, se mantiene la competencia de los tribunales ordinarios y la correlativa necesidad de ejercitar ante ellos la accion reivindicatoria que reconoce a todo propietario.



La singular protección que el registro de la Propiedad otorga al titular inscrito constituye, en fin, otro límite importante a las facultades reivindicatorias de la adm. Que en cualquier caso resulta gravada con la carga de impugnar judicialmente la presunción de legitimidad que deriva de la inscripción en el registro.



Las restantes excepciones al sistema de autotutela tienen un carácter episódico. La suspensión en via de recurso adm. O jurisdiccional, de la ejecución del acto recurrido se deja por la ley al juicio discrecional de la propia administración o de los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa, que administran con extremado rigor la facultad de suspender que la ley les reconoce en los supuestos en que la ejecución del acto pudiera seguirse perjuicio de reparación imposible o difícil.



Como verdadera excepción a la regla general de la autotutela ejecutiva, que establece el art. 95 LPC, solo existen 3 casos:



Transcurridos 5 dias desde la notificación del apremio sin que se haya efectuado el pago, se pasara el exp. Al juzgado municipal que corresponda para éste haga efectiva la multa y apremio por la via judicial con las costas a que haya lugar.



En los casos de permuta forzosa de fincas enclavadas la decisión del instituto de reforma y Desarrollo Agrario se ha de ejecutar conforme a lo dispuesto en los art. 919 y siguientes de la LEC, de igual forma, por tanto, que las sentencias firmes de los tribunales ordinarios.



El art. 22 LPE atribuye al estado los bb. Inmuebles detentados o poseídos, sin título, por entidades o particulares, permitiéndole reivindicarlos con arreglo a las leyes. En esta reivindicacion incumbe al estado la prueba de su derecho, sin que los detentadores o poseedores puedan ser compelidos a la exhibición de sus titulos ni inquietados en la posesion hasta ser vencidos en juicio.



En materia de administración laboral la recaudación de las cuotas impagadas de la seguridad social, de las sanciones y liquidaciones y de las indemnizaciones fijadas administrativamente a favor de los trabajadores por supresión o extinción del contrato de trabajo, se vino realizando por las magistraturas de trabajo y no por la adm. Hasta la pub. Del decreto de 10.07.1975, que remitió la ejecución de los acuerdos sancionatorios a la via administrativa de apremio. En el caso de las cuotas de la SS-SS. Ha optado x un sist. Mixto permitiendo la utilización alternativa de ambas vias , judicial y administrativa.



Abusos de la Autotutela





1. Esta la aplicación de la autotutela adm. Al campo de las relaciones Inter privatos , para lo cual se introduce en éstas una convencional intervención administrativa que no tiene otro objeto que buscar ese efecto. Hoy son difícilmente admisibles, supuesta su finalidad de suplir al juez en la resolución de conflictos entre partes privadas. Por esta razón la legislac. Constitucional tiende a reorientarlas como modalidades de arbitraje voluntario en el marco de la ley de arbitraje.



2. La extensión de las técnicas de autotutela adm. Al ambito sancionatorio o represivo, se ha realizado de 2 maneras:



Aplicando la técnica de la sanción adm. No solo al incumplimiento de obligaciones especiales respecto a la adm. Sino tambien a las infracciones contenidas contra el ordenamiento en general .



Haciendo disponibles como sanciones adm. Los bienes básicos de la vida civil, la libertad, la propiedad, el ejercicio profesional.



La autotutela esta aquí fuera del lugar, puesto que las sanciones se aplican no para tutelar ninguna situación jca de la adm. Sino el orden social en su conjunto .



La disponibilidad por la adm. De esos bienes básicos de los ciudadanos al margen de cualquier relacion previa con ella transtorna las bases de la vida social, y en particular , la posición central que en ella tiene el juez..



En la actividad arbitral la adm. Sustituía al juez civil, en esta actividad sancionatoria, viene a sustituir al juez penal. En los dos casos la autotutela adm. Esta aplicada fuera de su ámbito y en los dos también se suplanta por la adm. El papel de los jueces en la vida colectiva , que la CE define como exclusivo, tanto en juicios civiles como en los penales, infringiendo aquí el principio nulla poena sine iuditio, que proclama el art. 24.2 de la CE,





V). LA POSICIÓN JURÍDICA DEL ADMINISTRADO.



En Catalina Escuin Palop - Derecho Adm.





Los administrados son personas físicas y jurídicas, que no siempre se encuentran en una posición de sumisión ante la adm., en ocasiones ocupan posiciones equiordenadas a las de la administración al contratar o conveniar con la adm. Lo que confiere el status de colaborador ; y, en otras ocasiones, las personas privadas se integran en la adm. Directamente (autoridades y fucionarios) o a través de sus representantes. Los ciudadanos cada vez con mayor frecuencia participan orgánica y funcionalmente, en la actividad administrativa, de forma tal que la adm. Ha pasado de ser un poder autárquico (aislado y separado de la sociedad) a nutrirse con la partipacion ciudadana.



Por otra parte, cuando la adm. Ejerce sus potestades adm. Mas imperativas y coercitivas, el adm. No se encuentra en una posición de total subordinación, pues, siempre mantienen intactas sus facultades reaccionales o de defensa frente a una accion ilegal de la adm. En ocasiones el administrado puede requerir la actividad de la adm., esto es, que desarrolle ciertas actividaes en su propio beneficio y en el de u determinado colectivo de ciudadanos.







VI). SITUACIONES JURÍDICAS ACTIVAS Y PASIVAS: DERECHOS FUNDAMENTALES, DERECHOS PÚBLICOS SUBJETIVOS, INTERESES, DERECHOS A PRESTACIONES. SUJECIONES, DEBERES, CARGAS. LA RELACIÓN JURÍDICO-ADMINISTRATIVA





Una sistematización de las posiciones activas, en que se puede encontrar el administrado, permite distinguir entre: derechos, intereses legítimos y simples expectativas.



El administrado puede ser titular de derechos subjetivos, en los 3 siguientes supuestos:



Derechos de contenido patrimonial y de crédito con origen en un pacto, convenio o contrato (alquiler de inmueble a la adm. Otorgamiento de uj crédito , etc) Se trata de Der. Sub. Privados que los particulares ostentan frente a la adm con el mismo contenido que en una relac. Jca entre particulares.



Derechos declarados y reconocidos por un acto adm. Favorable (reconocimiento de concesión, licencia, autorización) o directamente por una norma jca. Se trata de derechos públicos subjetivos que solo se pueden ejercer frente a adm. Publicas.



Una mención particular merecen los derechos y libertades fundamentales.



Pero los ciudadanos además de titulares de derechos subjetivos, pueden ser titulares de intereses legítimos, incluso de expectativas. El interés legítimo expresa una titularidad menos intensa que la del derecho subjetivo.



Los intereses legítimos pueden ser individuales y colectivos, en este ultimo caso, hace falta una ley que reconozca a favor de una asociación u organización la representación de los concretos intereses sociales o económicos.



Las expectativas para ser merecedoras de una tutela deben estar amparadas un una norma jurídica o en un principio jurídico. Entre los que cabe destacar:



El principio de buena fe en las relaciones entre la adm y los particulares.



La seguridad jurídica



El equilibrio de prestaciones



Estos principios estan relacionados con el principio de confianza legitima reconocido originariamente por el Tribunal Superior de Justicia de la Unión Europea y, posteriormente, por los Jueces y Tribunales internos.



Dentro de las situaciones pasivas, cabe distinguir: la obligación, la carga y el deber jurídico.



La obligación, es el correlato del derecho subjetivo, consiste en la necesidad jca de realizar una determinada conducta de hacer o de no hacer, que una norma objetiva, un pacto o un acto administrativo establece en beneficio o utilidad de una tercera persona a la que confiere el poder de exigirla.





La carga, tuvo su origen el derecho procesal, a propósito de la carga de la prueba, y aparece normalmente en el seno de los procedimientos presididos por el Princ.. dispositivo o contradictorio (esto es, cuando el impulso de procedimiento a través de los tramites y aun la realización de éstos mismo trámites, depende de una iniciativa de los interesados).



La carga, posee un perfil híbrido entre una situación activa y otra pasiva: consiste, en la necesidad jurídica de realizar una determinada conducta. Se diferencia de la obligación en que la carga entraña una conducta positiva (de hacer) y ñeque se establece por la norma jurídica en interés del sujeto sobre el que recae, de tal modo que su incumplimiento no entraña ilicitud alguna, sino la simple perdida de una ventaja para cuya obtención es presupuesto necesario la realización de esa conducta.





Deber público, es la mas ambigua y problemática de las situaciones jurídicas pasivas, que se diferencia de la obligación por:



La obligación posee un contenido determinado y concreto, en tanto que la conducta o actividad en que consiste el deber aparace descrito de modo abstracto y genérico.



La obligación beneficia a un sujeto concreto, en tanto que el deber público es una conducta impuesta en interes general o de la colectividad.



La obligación se corresponde con un derecho subjetivo del que es titular otra persona, contrapartida que no existe en el deber publico.



Los deberes pueden ser personales y reales. La imposición de deberes a los administrados se realiza a través de la CE, de las leyes, reglamentos, contratos, convenios y actos administrativos (vehículo de imposición mas frecuente de deberes y de obligaciones a los administrados al amparo de lo que, en cada caso, dispongan las normas jurídicas).



La imposición de deberes y obligaciones a los administrados no es privativa de los actos de gravamen (ordenes y sanciones)pues, los actos favorables se instrumentan como actos-condición, es decir, supeditados al cumplimiento de determinados requisitos o condiciones. La combinación de situaciones activas y pasivas se da en materia de autorizaciones o concesiones en las que para ambas partes de la relacion jurídica coexisten derechos y obligaciones, o en el otorgamiento de subvenciones (becas) que están subordinadas al cumplimiento por el beneficiario de una condición (la realización de un trabajo sometido a un horario o la obligación de aprobar determinadas asignaturas)