Las Potestades Administrativas
Se trata de un poder que el ordenamiento jurídico le otorga a la administración para una finalidad predeterminada por la propia norma y que es susceptible de control por los tribunales.
El principio de legalidad de la administración, se expresa en un mecanismo técnico preciso: la legalidad atribuye potestades a la administración. La legalidad otorga facultades de actuación, definiendo cuidadosamente sus limites, apodera, habilita a la administración para su acción confiriéndola al efecto poderes jurídicos.
La potestad procede directamente del ordenamiento, tiene un carácter genérico y se refiere a un ámbito de actuación definido en grandes líneas o direcciones genéricas. No consiste en una pretensión particular, sino en la posibilidad abstracta de producir efectos jurídicos de donde eventualmente pueden surgir, como una simple consecuencia de su ejercicio, relaciones jurídicas particulares. Ala potestad no corresponde ningún deber positivo o negativo, sino una simple sujeción o sometimiento de otros sujetos, a soportar sobre su esfera jurídica, los eventuales efectos derivados del ejercicio de la potestad; esa sujeción puede ser para esos sujetos ventajosos ( si el ejercicio de la potestad deriva para ellos un beneficio), desventajosa ( si de la potestad surge para ellos un gravamen) o indiferente ( si no llega a afectar a su esfera jurídica), pero en ningún caso implicará un deber o una obligación, los cuales podrán surgir eventualmente de la relación jurídica que el ejercicio de la potestad es capaz de crear, pero no del simple sometimiento de la potestad misma.
El mecanismo de las potestades tiene su origen directo en el ordenamiento y no en actos jurídicos determinados. La potestad es siempre una derivación de un status legal, por lo cual resulta inexcusable una norma previa que, además de configurarla, la atribuya en concreto.
Como consecuencia de este origen legal y no negocial, las potestades son inalienables, intransmisibles e irrenunciables, justamente porque son indisponibles por el sujeto en cuanto creación del derecho objetivo supraordenado del mismo. El titular de la potestad puede ejercitarla o no, pero no puede transferirla; la propia ley puede a lo sumo, permitir su delegación de ejercicio. Las potestades son también imprescriptibles, aunque su ejercicio puede estar sometido a caducidad o decadencia. Las potestades son en fin inagotables e idénticas a través de su ejercicio, que mas que consumirlas las confirma. Son también insusceptibles de modificación por el titular; solo la ley, en que tienen su origen, pueden alterarlas o extinguirlas.
Las potestades administrativas pertenecen en su inmensa mayoría a la especie llamada potestad-función , eso es, aquellas potestades que deben ser ejercitadas en interés ajeno al propio y egoísta del titular. Las potestades administrativas deben ejercitarse en función del interés público, que no es el interés propio del aparato administrativo, sino, el interés de la comunidad.
La atribución de potestades a la administración tiene que ser expresa (la exigencia no es mas que una consecuencia del sentido general del principio , que requiere un otorgamiento positivo sin el cual la administración no puede actuar ; lege silente, la administración carece de poderes, pues, no tiene otros que los que la ley le atribuye). El segundo requisito es que tiene que ser especifica (todo poder atribuido por la ley ha de ser en cuanto a su contenido un poder concreto y determinado; no caben poderes inespecíficos, indeterminados, totales, dentro del sistema conceptual de estado de Derecho)
Clases de potestades. Podemos diferenciar las potestades:
Innovativas, que consisten en la posibilidad de crear, modificar o extinguir situaciones o relaciones jurídicas concretas, derechos, deberes, obligaciones, normas.
Conservativas, se ordenan a conservar, tutelar, realizar situaciones jurídicas preexistentes, sin modificarlas o extinguirlas.
Otra clase de potestades sería:
De supremacía general, que afectan o sujetan a todos los ciudadanos, por su condición abstracta de ciudadanos, en cuanto súbditos del orden publico , sin necesidad de títulos concretos.
De supremacía especial, que son ejercidas por la administración sobre aquellas personas que se encuentran en una situación de subordinación, derivada de u título concreto: sobre los funcionarios o los usuarios de los servicios públicos (asi, la potestad disciplinaria, los soldados, los presos, etc).
También debemos distinguir entre potestades:
Heteroatribuidas, de tal manera que las potestades a la administración le pueden ser atribuidas desde fuera.
Autoatribuidas, siendo creadas y otorgadas por el mismo ente destinatario de las mismas, siendo común en el campo de las potestades administrativas. Muchas de las potestades no son atribuidas por la ley, sino por normas reglamentarias
Otra división sería entre potestades:
Expresas, que aparecen recogidas con claridad en las normas.
Implícita, que sin constar de manera expresa en la norma de atribución de la potestad, se puede deducir mediante una interpretación sistemática y finalista de esa norma que le dé cierta coherencia.
Otra clase de potestades sería:
Específicas, así la regla general es que la atribución de las potestades se realice de una forma específica, de un modo tasado, aclarando o especificando con el mayor grado de detalle posible los poderes o facultades en que consiste. No caben poderes inespecíficos o indeterminados dentro de un Estado de derecho, porque un poder jurídico indeterminado daría lugar a una ausencia de límites.
Genéricas, porque no es infrecuente que en el derecho positivo determinadas normas atribuyan a la administración potestades genéricas de actuación, mediante una descripción imprecisa de los supuestos de hecho que autorizan para su empleo. Ejemplo: la ley "de protección ciudadana" dice que las potestades administrativas previstas en esta ley tienen como fin asegurar la convivencia ciudadana, la erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos. Se trata de supuestos que en sí mismos no son ilimitados: son imprecisos, pero necesariamente limitables. Una situación contraria a la convivencia ciudadana no es cualquier supuesto que la administración libremente quiera estimar. Son supuestos delimitables aplicando el concepto legal a situaciones reales, de forma que por amplias que sean esas situaciones siempre se podrá decir con certeza de otras que no caen en absoluto bajo ese concepto.
Pero la clasificación más importante es la que distingue entre potestades:
Regladas, que son las que vienen predeterminadas en la norma que les atribuye todos los elementos de la potestad, de manera que el margen de valoración por parte de la administración a la hora de aplicar esa potestad es nulo. Lo único que debe hacer la administración es limitarse a aplicar correctamente lo dispuesto en la norma, cuando constata que existen los presupuestos de hecho que también están previstos en dicha norma para el ejercicio de esa potestad.
Discrecionales, pues la ley que atribuye la potestad a la administración sólo fija algunas de las condiciones del ejercicio de la misma y remite la determinación del resto de las condiciones a la apreciación subjetiva del órgano de la administración titular de la potestad. Son potestades que implican que cabe distintas opciones o distintas soluciones, todas ellas válidas. Son un desafío a la justicia porque ¿cómo se controla la objetividad y regularidad de las apreciaciones subjetivas de la administración? Por ello se establecen una serie de matices:
La discreccionalidad no es una característica que se pueda predicar globalmente de una potestad, sino sólo de alguno de sus elementos. No hay potestades íntegramente discrecionales, sino potestades en las que algunos elementos son discrecionales. En todas las potestades discrecionales hay elementos discrecionales y hay otros que son reglados. Estos últimos son:
La existencia misma de la norma.
El supuesto de hecho que legitima a la administración para su empleo.
La competencia, es decir, la determinación del órgano u órganos a que se atribuye esa potestad.
El fin de la potestad, es decir, el objetivo concreto que persigue el uso de esa potestad.
La discrecionalidad no es consecuencia de una laguna legal.
La discrecionalidad no se puede confundir con la mayor o menor indeterminación de los conceptos jurídicos. Las normas utilizan deliberadamente conceptos vagos, bien sean de experiencia social y otras veces son conceptos éticos. Estos conceptos jurídicos indeterminados no tienen nada que ver con discrecionalidad. En relación a ellos la administración no tienen margen valorativo. La situación a la que se refiere ese concepto jurídico indeterminado existe o no de modo objetivo con arreglo a estándares socialmente aceptados. La indeterminación del enunciado no se traduce en una indeterminación de las aplicaciones del mismo porque sólo se permite una única solución justa.
II) Control de las potestades, en especial de las discrecionales.
Para el ejercicio del control jurídico de la discrecionalidad se elaboraron una serie de técnicas que cabe agrupar en 2 grandes bloques:
ð Control de los elementos reglados. Un acto de la administración que tenga contenido discrecional puede ser anulado si se dicta sin amparo en potestad alguna; también si se dicta por un órgano que no es competente; o, si se dicta sin seguir las normas de procedimiento para dictarlo; y se puede anular un acto discrecional si la administración utiliza la potestad para fines distintos de aquellos para los que la norma los atribuyó. Este último supuesto es el más difícil de control. Esto se llama "desviación de poder".
La potestad, por tanto, es atribuida a la administración para satisfacer un interés público concreto que la norma determina. Cualquier actuación que persiga un fin diverso, aunque sea lícito, no está amparado por la potestad en base a la cual se dicta el acto y, en consecuencia, el acto está viciado y sería anulado.
Se incurre en desviación de poder en los actos administrativos que persigan fines privados, sean lícitos o ilícitos; también los que persiguen fines públicos prohibidos por la norma y, los que persiguen fines públicos lícitos distintos de aquellos para los que se ha otorgado la potestad de acción que se ejerce.
III). Prerrogativas y cargas de la administración pública. Privilegios e inmunidades: Sujeciones
IV). Principio de Autotutela.
En Garcia de Enterria
El sistema de autotutela, la adm. Está capacitada para tutelar x si misma sus propias situaciones jurídicas, incluso sus pretensiones innovativas del statu quo, eximiéndose de la necesidad de recabar una tutela judicial. Pero esta autotutela tiene rasgos singulares que la separan de la autotutela privada que conoce el ordenamiento. La autotutela es general y luego define un ámbito de autonomáa jurídica que el juez no puede interferir, salvo en un momento muy concreto. Art 94 LPC. El Art. 95 LPC, faculta a las administraciones al uso de la coacción, salvo cuando se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley o la CE y éstas exijan la intervención de los tribunales.
El juez no puede penetrar en el ámbito de la autotutela administrativa, interferir su desarrollo, no puede prohibir o evitar que la administración dicte un acto ejecutorio o privar a dicho acto de ejecutoriedad o interferir en la ejecución forzosa del mismo, etc...El juez debe respetar la realización integra de su potestad de autotutela; únicamente podrá intervenir cuando la autotutela declarativa este ya producida y para verificar si la misma se ajusta o no al derecho material aplicable.
Clases:
Autotutela conservativa
Protege una situación dada, resiste a la pretensión de un tercero de alterar dicha situación, propugna una omisión.
Autotutela Activa o agresiva
Tiene por contenido una conducta positiva y por resultado una mutación en el actual estado de cosas, aunque actúe en protección de una situación previa.
Autotutela Declarativa:
En virtud del privilegio de autotutela, la Administración Pública cuenta, en primer término, con la presunción de la validez de sus actos, por lo que no ha de acudir a un juez para que declare esos actos como válidos y, por tanto, vinculantes. Ésta es la llamada autotutela declarativa: la potestad de emitir declaraciones capaces de modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas sin el concurso de un órgano judicial. El Art. 57 .1 de la Ley 30/92 reza: “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”.
Autotutela Ejecutiva
Por otra parte, en virtud de la autotutela ejecutiva, ejecutoriedad de los actos o ejecución de oficio, la Administración puede incluso emplear la coacción en caso de resistencia, sin necesidad de acudir al juez. Así queda recogido en el Art. 95 de la Ley 30/92, referido a la ejecución forzosa, a cuyo tenor: “Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos […]”.
Autotutela en segunda potencia
También conocida como autotutela reduplicativa, con este concepto se refiere el autor a través de 3 técnicas concretas:
A la interposición preceptiva de vias administrativas previas antes de permitir el acceso a los tribunales de quienes pretendan impugnar las declaraciones ejecutivas o las ejecuciones coactivas de la administración.
A la construcción de una potestad sancionatoria directa de la Administración, con la que ésta puede sancionar frente al incumplimiento pòr los administrados de las obligaciones que tienen hacia ella misma sin necesidad de recabar esta sanción de los tribunales penales.
El principio solve et repete en virtud d el cual se condiciona la posibilidad de recurrir contra los actos administrativos que declaran (por via tributaria o sancionatoria, especialmente)una deuda pecuniaria de un particular frente a la administración al previo pago de la cantidad importe de dicha deuda.
Límites de la Autotutela:
La prohibición de interdictos contra la administración, mas allá de esos limites, es decir, cuando falte el acto previo que sirva de fundamento jurídico a la actuación material de la ejecución o si dicho acto esta afectado de una “irregularidad grosera”, susceptible de justificar una calificación de nulidad de pleno derecho, la actuación administrativa es constitutiva de una via de hecho que se estima indigna de protección y justifica la intervención de los tribunales ordinarios, que, a través de incluso la via interdictal, ampararán o reintegrarán al afectado por dicha actuación en su posesión amenazada o perdida (art. 125 LEF).
La vinculación de la administración a sus propios actos declarativos de derechos, la impide formalmente volver contra ellos por otro de signo contrario, a menos de que se trate de actos radicalmente nulos o que infrinjan gravemente normas de rango legal o reglamentario, siempre que ambos casos previo informe del consejo de estado, que en el primero de ellos ha de ser precisamente favorable, y en el segundo no hayan transcurrido 4 años desde que el acto que pretende revocarse hubiera sido adoptado, en los demás casos, dice el art. 103.2 LPC, la anulación de los actos declarativos de derechos requerirá la declaración previa de lesividad para el interés publico y la ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
El llamado interdictum proprium , es decir, la facultad de la administración de reivindicar sus propios bienes patrimoniales o de dominio publico, esta sometido a limites estrictos, mas alla de los cuales la adm. Esta obligada a acudir ante los tribunales como cualquier particular. Cuando de bienes patrimoniales se trata, al reinvindicación en via administrativa solo es posible en relación a las usurpaciones de antigüedad no superior a un año. Incluso, cuando se trata de bienes de dominio publico, la procedencia de la reivindicacion adm. Depende de conste de modo indudable la titularidad demanial de los bienes usurpados, ya que de otro modo, se mantiene la competencia de los tribunales ordinarios y la correlativa necesidad de ejercitar ante ellos la accion reivindicatoria que reconoce a todo propietario.
La singular protección que el registro de la Propiedad otorga al titular inscrito constituye, en fin, otro límite importante a las facultades reivindicatorias de la adm. Que en cualquier caso resulta gravada con la carga de impugnar judicialmente la presunción de legitimidad que deriva de la inscripción en el registro.
Las restantes excepciones al sistema de autotutela tienen un carácter episódico. La suspensión en via de recurso adm. O jurisdiccional, de la ejecución del acto recurrido se deja por la ley al juicio discrecional de la propia administración o de los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa, que administran con extremado rigor la facultad de suspender que la ley les reconoce en los supuestos en que la ejecución del acto pudiera seguirse perjuicio de reparación imposible o difícil.
Como verdadera excepción a la regla general de la autotutela ejecutiva, que establece el art. 95 LPC, solo existen 3 casos:
Transcurridos 5 dias desde la notificación del apremio sin que se haya efectuado el pago, se pasara el exp. Al juzgado municipal que corresponda para éste haga efectiva la multa y apremio por la via judicial con las costas a que haya lugar.
En los casos de permuta forzosa de fincas enclavadas la decisión del instituto de reforma y Desarrollo Agrario se ha de ejecutar conforme a lo dispuesto en los art. 919 y siguientes de la LEC, de igual forma, por tanto, que las sentencias firmes de los tribunales ordinarios.
El art. 22 LPE atribuye al estado los bb. Inmuebles detentados o poseídos, sin título, por entidades o particulares, permitiéndole reivindicarlos con arreglo a las leyes. En esta reivindicacion incumbe al estado la prueba de su derecho, sin que los detentadores o poseedores puedan ser compelidos a la exhibición de sus titulos ni inquietados en la posesion hasta ser vencidos en juicio.
En materia de administración laboral la recaudación de las cuotas impagadas de la seguridad social, de las sanciones y liquidaciones y de las indemnizaciones fijadas administrativamente a favor de los trabajadores por supresión o extinción del contrato de trabajo, se vino realizando por las magistraturas de trabajo y no por la adm. Hasta la pub. Del decreto de 10.07.1975, que remitió la ejecución de los acuerdos sancionatorios a la via administrativa de apremio. En el caso de las cuotas de la SS-SS. Ha optado x un sist. Mixto permitiendo la utilización alternativa de ambas vias , judicial y administrativa.
Abusos de la Autotutela
1. Esta la aplicación de la autotutela adm. Al campo de las relaciones Inter privatos , para lo cual se introduce en éstas una convencional intervención administrativa que no tiene otro objeto que buscar ese efecto. Hoy son difícilmente admisibles, supuesta su finalidad de suplir al juez en la resolución de conflictos entre partes privadas. Por esta razón la legislac. Constitucional tiende a reorientarlas como modalidades de arbitraje voluntario en el marco de la ley de arbitraje.
2. La extensión de las técnicas de autotutela adm. Al ambito sancionatorio o represivo, se ha realizado de 2 maneras:
Aplicando la técnica de la sanción adm. No solo al incumplimiento de obligaciones especiales respecto a la adm. Sino tambien a las infracciones contenidas contra el ordenamiento en general .
Haciendo disponibles como sanciones adm. Los bienes básicos de la vida civil, la libertad, la propiedad, el ejercicio profesional.
La autotutela esta aquí fuera del lugar, puesto que las sanciones se aplican no para tutelar ninguna situación jca de la adm. Sino el orden social en su conjunto .
La disponibilidad por la adm. De esos bienes básicos de los ciudadanos al margen de cualquier relacion previa con ella transtorna las bases de la vida social, y en particular , la posición central que en ella tiene el juez..
En la actividad arbitral la adm. Sustituía al juez civil, en esta actividad sancionatoria, viene a sustituir al juez penal. En los dos casos la autotutela adm. Esta aplicada fuera de su ámbito y en los dos también se suplanta por la adm. El papel de los jueces en la vida colectiva , que la CE define como exclusivo, tanto en juicios civiles como en los penales, infringiendo aquí el principio nulla poena sine iuditio, que proclama el art. 24.2 de la CE,
V). LA POSICIÓN JURÍDICA DEL ADMINISTRADO.
En Catalina Escuin Palop - Derecho Adm.
Los administrados son personas físicas y jurídicas, que no siempre se encuentran en una posición de sumisión ante la adm., en ocasiones ocupan posiciones equiordenadas a las de la administración al contratar o conveniar con la adm. Lo que confiere el status de colaborador ; y, en otras ocasiones, las personas privadas se integran en la adm. Directamente (autoridades y fucionarios) o a través de sus representantes. Los ciudadanos cada vez con mayor frecuencia participan orgánica y funcionalmente, en la actividad administrativa, de forma tal que la adm. Ha pasado de ser un poder autárquico (aislado y separado de la sociedad) a nutrirse con la partipacion ciudadana.
Por otra parte, cuando la adm. Ejerce sus potestades adm. Mas imperativas y coercitivas, el adm. No se encuentra en una posición de total subordinación, pues, siempre mantienen intactas sus facultades reaccionales o de defensa frente a una accion ilegal de la adm. En ocasiones el administrado puede requerir la actividad de la adm., esto es, que desarrolle ciertas actividaes en su propio beneficio y en el de u determinado colectivo de ciudadanos.
VI). SITUACIONES JURÍDICAS ACTIVAS Y PASIVAS: DERECHOS FUNDAMENTALES, DERECHOS PÚBLICOS SUBJETIVOS, INTERESES, DERECHOS A PRESTACIONES. SUJECIONES, DEBERES, CARGAS. LA RELACIÓN JURÍDICO-ADMINISTRATIVA
Una sistematización de las posiciones activas, en que se puede encontrar el administrado, permite distinguir entre: derechos, intereses legítimos y simples expectativas.
El administrado puede ser titular de derechos subjetivos, en los 3 siguientes supuestos:
Derechos de contenido patrimonial y de crédito con origen en un pacto, convenio o contrato (alquiler de inmueble a la adm. Otorgamiento de uj crédito , etc) Se trata de Der. Sub. Privados que los particulares ostentan frente a la adm con el mismo contenido que en una relac. Jca entre particulares.
Derechos declarados y reconocidos por un acto adm. Favorable (reconocimiento de concesión, licencia, autorización) o directamente por una norma jca. Se trata de derechos públicos subjetivos que solo se pueden ejercer frente a adm. Publicas.
Una mención particular merecen los derechos y libertades fundamentales.
Pero los ciudadanos además de titulares de derechos subjetivos, pueden ser titulares de intereses legítimos, incluso de expectativas. El interés legítimo expresa una titularidad menos intensa que la del derecho subjetivo.
Los intereses legítimos pueden ser individuales y colectivos, en este ultimo caso, hace falta una ley que reconozca a favor de una asociación u organización la representación de los concretos intereses sociales o económicos.
Las expectativas para ser merecedoras de una tutela deben estar amparadas un una norma jurídica o en un principio jurídico. Entre los que cabe destacar:
El principio de buena fe en las relaciones entre la adm y los particulares.
La seguridad jurídica
El equilibrio de prestaciones
Estos principios estan relacionados con el principio de confianza legitima reconocido originariamente por el Tribunal Superior de Justicia de la Unión Europea y, posteriormente, por los Jueces y Tribunales internos.
Dentro de las situaciones pasivas, cabe distinguir: la obligación, la carga y el deber jurídico.
La obligación, es el correlato del derecho subjetivo, consiste en la necesidad jca de realizar una determinada conducta de hacer o de no hacer, que una norma objetiva, un pacto o un acto administrativo establece en beneficio o utilidad de una tercera persona a la que confiere el poder de exigirla.
La carga, tuvo su origen el derecho procesal, a propósito de la carga de la prueba, y aparece normalmente en el seno de los procedimientos presididos por el Princ.. dispositivo o contradictorio (esto es, cuando el impulso de procedimiento a través de los tramites y aun la realización de éstos mismo trámites, depende de una iniciativa de los interesados).
La carga, posee un perfil híbrido entre una situación activa y otra pasiva: consiste, en la necesidad jurídica de realizar una determinada conducta. Se diferencia de la obligación en que la carga entraña una conducta positiva (de hacer) y ñeque se establece por la norma jurídica en interés del sujeto sobre el que recae, de tal modo que su incumplimiento no entraña ilicitud alguna, sino la simple perdida de una ventaja para cuya obtención es presupuesto necesario la realización de esa conducta.
Deber público, es la mas ambigua y problemática de las situaciones jurídicas pasivas, que se diferencia de la obligación por:
La obligación posee un contenido determinado y concreto, en tanto que la conducta o actividad en que consiste el deber aparace descrito de modo abstracto y genérico.
La obligación beneficia a un sujeto concreto, en tanto que el deber público es una conducta impuesta en interes general o de la colectividad.
La obligación se corresponde con un derecho subjetivo del que es titular otra persona, contrapartida que no existe en el deber publico.
Los deberes pueden ser personales y reales. La imposición de deberes a los administrados se realiza a través de la CE, de las leyes, reglamentos, contratos, convenios y actos administrativos (vehículo de imposición mas frecuente de deberes y de obligaciones a los administrados al amparo de lo que, en cada caso, dispongan las normas jurídicas).
La imposición de deberes y obligaciones a los administrados no es privativa de los actos de gravamen (ordenes y sanciones)pues, los actos favorables se instrumentan como actos-condición, es decir, supeditados al cumplimiento de determinados requisitos o condiciones. La combinación de situaciones activas y pasivas se da en materia de autorizaciones o concesiones en las que para ambas partes de la relacion jurídica coexisten derechos y obligaciones, o en el otorgamiento de subvenciones (becas) que están subordinadas al cumplimiento por el beneficiario de una condición (la realización de un trabajo sometido a un horario o la obligación de aprobar determinadas asignaturas)
17:32 | Etiquetas: DERECHO ADMINISTRATIVO | 0 Comments
La Administración y la Ley
La ley, en el sentido formal del concepto, enmarca la actuación administrativa en general, por lo mismo que la ley, o bien opera directamente sobre la administración, o bien condiciona, o limita, o determina, o excluye la actuación especial administrativa, que es producir Reglamentos.
II. El Estado de Derecho. El principio de Legalidad. Vinculo legal y discrecionalidad en la actuación administrativa
El Estado de Derecho, ha tenido en la Historia un significado cambiante y polémico. El concepto fue acuñado por la doctrina alemana del primer período liberal, pasando finalmente a los artículos 20 y 28 de la Ley Fundamental de Bonn, de donde la tomaron nuestros constituyentes. La expresión posee un valor entendido tradicional, según el cual Estado de Derecho es aquel en el que rige el principio de legalidad de la Administración, así como las reglas de la división de poderes, de la supremacía y la reserva de la ley, de la protección de los ciudadanos mediante tribunales independientes y de la responsabilidad del Estado por actos ilícitos.
Su contenido abarca principios de naturaleza estrictamente constitucional, así como las reglas estructurales del sistema normativo. Esta cláusula esta integrada por tres principios, los mismos que afectan de modo directo a las administraciones públicas:
El principio de Legalidad
El principio de Tutela Judicial
El principio de garantía patrimonial
Principio de legalidad.
Está proclamado en la CE, tras advertir en su preámbulo que uno de los objetivos del acto constituyente es el de “consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular”, su art. 9.3 lo proclama “ la constitución garantiza el principio de legalidad” y en su art. 97 señala que el Gobierno debe ejercer sus funciones “De acuerdo con la constitución y las leyes”; y, finalmente el art. 103.1 indica que la administración pública ha de actuar “con sometimiento pleno a la ley y al derecho”.
El principio de legalidad es una manifestación singular de la regla básica de la obligatoriedad general de las normas jurídicas: todos los sujetos están obligados a obedecer, cumplir y aplicar las normas, en un sistema normativo, esta obligación recae en los ciudadanos y sobre todos y cada uno de los poderes públicos, nadie se halla exento, pues, el art. 9.1 CE señala “los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la CE y al resto del ordenamiento jurídico la ley. En este contexto el Princ. Legal. pretende resaltar un aspecto concreto: el especifico sometimiento de la administración a las normas emanadas del poder legislativo. La cuestión se complica desde el momento en que el ordenamiento jurídico se halla integrado too por reglamentos, normas dictadas por los órganos del propio poder ejecutivo: y si es notorio que los sujetos deben cumplir las normas dictadas por otros órganos, no lo es tanto que esté obligado a hacerlo con las normas dictadas por el mismo.
Son tres las cuestiones a tratar:
Sometimiento de la Administración a las reglas que integran el sistema normativo; y,
El de la forma especifica en que uno y otra están vinculados por las normas con rango de ley; y,
Por las normas de rango reglamentario
Sometimiento de la administración a la ley y al derecho. Significa que existe un sometimiento de la acción administrativa a la totalidad del sistema normativo. La administración tiene que respetar las leyes que dicta el parlamento, las normas del gobierno con fuerza de ley, normas y tratados internacionales, y por su puesto, la CE, la costumbre y los PGD., así como los reglamentos y normas dictadas por ella misma.
Vinculación a la ley en sentido formal. El significado del Princ.. de legalidad alude a la forma especifica en que la administración se encuentra sometida a las normas con rango de ley.
Distintos tipos de sujeción a la norma: vinculación positiva y negativa
La norma puede erigirse en el fundamento previo y necesario de una determinada acción, la cual solo podrá realizarse valida o lícitamente en la medida en que la norma habilite al sujeto para ello; en ausencia de dicha habilitación normativa, la acción debe considerarse como prohibida (vinculación positiva)
La norma puede constituir un limite externo o frontera a la libre acción del sujeto, el cual podrá realizar validamente cualquier conducta sin necesidad de previa habilitación con la condición de que no contradigan los mandatos o prohibiciones contenidos en las normas, todo lo que no esta prohibido por la norma, esta permitido (vinculación negativa)
El régimen de vinculación a la ley en el Derecho Español
Nuestro sistema constitucional no responde a ninguno de los dos regímenes de vinculación, uno y otro son aplicables de modo simultáneo, según los diferentes tipos de actuación administrativa y las materias sobre las que ésta recaiga.
Vinculación a las normas reglamentarias: El gobierno y la administración se hallan habilitados para dictar normas de rango inferior a la ley, denominados, reglamentos. Si la sujeción del Gobierno y la Administración a los reglamentos es un principio indiscutible, este no es obvio, por ello nuestro sistema normativo ha recalcado la sujeción que se manifiesta en dos principios:
Principio de Inderogabilidad Singular de los Reglamentos, art. 23.4 Lgob, “son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o superior jerarquía”. Este principio posee un triple contenido:
La administ. Autora de un reglamento no puede dictar actos singulares en contradicción con aquel, los cuales serian ilegales.
La Adm. Tampoco puede dispensar a terceros de la observancia y cumplimiento de sus reglamentos, salvo para casos justificados, de modo que no se vulnere el principio de igualdad en la aplicación de normas.
La fuerza obligatoria del reglamento actúa con entera independencia de la posición jerárquica de los órganos de los que emanan, el acto y el reglamento
Principio de Reglamentación previa, si la adm. Puede realizar de modo legitimo cualesquiera actuaciones sin que exista previamente ningún tipo de normas que las regule y determine el qué, el cuando y el cómo llevarlas a cabo. La respuesta depende del vehículo formal que la administración pretenda emplear y la materia a la que se refiera.
Si la adm. Pretende actuar mediante la emisión de actos administrativos formales, el Princ.. de tipicidad de los mismos exige una regulación previa, así lo impone el art. 53 LRJAP, apartado 1, que los actos administrativos “ se producirán por el órgano competente ajustándose al proc. Establecido; y, en el 2 que “ el contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ord. Jco; la emisión de un acto formal exige que una norma previa establezca cual es el órgano competente para dictarlo, con arreglo a que procedimiento y que contenido puede tener.
Cuando la Adm. Pretenda actuar a través de actuaciones o medidas de carácter materias, la regulación será necesaria cuando tal actuación o medida vaya a surtir efectos limitativos o ablatorios respecto de terceras personas , pero no en los restantes casos.
Se hace referencia a la forma específica en que la administración se encuentra sometida a la ley y normas con rango de ley.
Esta forma dista bastante de la sujeción de a las normas por parte de los sujetos privados. De lo que se trata de saber es si la administración necesita de una previa habilitación legal para realizar lícitamente cualquier actividad, o bien si ese requisito no es jurídicamente exigible.
La respuesta es distinta según venga de la doctrina o si la buscamos en la realidad cotidiana. La doctrina afirma unánimemente el régimen de vinculación positiva de la administración a la ley. La realidad es que la administración ha actuado siempre dando por su puesto la vigencia del principio de vinculación negativa.
La solución correcta está a mitad de camino. Para aquellas actuaciones que realiza la administración que tiene una eficacia limitativa o ablatoria, sería necesario que su vinculación fuese positiva a la ley porque estamos en un estado de derecho y la libertad de los ciudadanos no puede ser limitada por la administración si previamente la administración no fue autorizada para ello por una ley.
Cuando estamos en las actuaciones en que la administración se organiza autónomamente y promueve actividades de fomento, sí cabría la vinculación negativa.
b). Principio de tutela judicial.
El hecho de que exista el principio de legalidad impone que exista un conjunto de mecanismos de control a través de los cuales se puede asegurar eficazmente el sometimiento de la administración a la legalidad. Estos mecanismos de control son múltiples y de distinto alcance.
En unos casos tenemos controles externos a la administración, como los que ejerce el parlamento. En otros casos son controles internos, como los recursos administrativos. La pieza fundamental es el control jurisdiccional del Art. 117.1 CE que dice que la justicia emana del pueblo y se administra en nombre del rey por jueces y magistrados integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles y sometidos únicamente al imperio de la ley.
Ese sometimiento de las administraciones públicas al control jurisdiccional está compensado en nuestro sistema normativo por importantes contrapartidas, que son:
Poder de auto tutela de la administración. La tutela de los derechos e intereses de los particulares puede calificarse de heterotutela, en la medida en que se tiene que llevar a cabo a través de una declaración y ejecución dictada por un órgano judicial. La posición de la administración es justamente la opuesta. La administración no precisa de la colaboración judicial para hacer declaraciones de derechos, ni para ejecutar coactivamente esas declaraciones. Hay 2 manifestaciones de auto tutela:
Auto tutela declarativa. Es el poder de la administración de emitir declaraciones capaces por sí mismas de modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas.
Auto tutela ejecutiva. Consiste en la potestad de la administración de llevar a la práctica sus propias decisiones, llegando incluso al empleo de la coacción en caso de resistencia de sus destinatarios
Exenciones y privilegios. Porque la impugnación contenciosa de un acto de la administración está diseñada como una especie de carrera de obstáculos, ya que:
Es necesario formalizar un recurso ante la propia administración con carácter previo al planteamiento del proceso contencioso
La interposición por un particular de un recurso administrativo o Contencioso-Administrativo contra los actos de la administración no suspende la potestad de ejecutarlos que tiene la administración.
La regla de preclusión procesal a la mayoría de los trámites de la impugnación para la interposición de los recursos, tanto administrativos como Contencioso-Administrativos, así como la formalización de determinados trámites, las leyes establecen plazos. La inobservancia de esos plazos conlleva, no sólo la pérdida del trámite concreto cuyo plazo se ha excedido, sino también la extinción definitiva e irrevocable del derecho que se trata de defender a través del recurso, porque el acto deviene firme o inatacable.
c). Principio de garantía patrimonial. Equivale al derecho de los administrados a mantener íntegro el valor económico de su patrimonio frente a las intromisiones singulares de que ese patrimonio pueda ser objeto por parte de los poderes públicos. Estas privaciones pueden tener lugar por 2 vías principales:
A través de la expropiación forzosa. Mediante la privación de un bien o de un derecho decidido de forma voluntaria y consciente por la administración.
La causación de un daño o perjuicio de modo incidental o no por parte de la administración.
Estas 2 instituciones se encuentran en la CE. La 1ª en el Art. 33.3 que dice que nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes. La 2ª en el Art. 106.2 que dice que los particulares, en los términos establecido por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Por tanto, los daños causados por fuerza mayor quedan excluidos de indemnización.
III. Contenido Histórico Político y Significado técnico Jurídico
Toda organización política se apoya en una concepción determinada del derecho y actúa desde y en virtud de la misma.
El Derecho Administrativo surgió como manifestación de las concepciones jurídicas de la Revolución Francesa y como una reacción directa contra las técnicas de gobierno del absolutismo. Este partía de un principio básico: La fuente de todo derecho es la persona subjetiva del Rey en su condición de representante de Dios en la comunidad, lo que implica que puede actuar tanto por normas generales como por actos singulares o por sentencias contrarias a aquellas. Los revolucionarios rechazaban ambas cosas : la fuente del derecho no esta en ninguna instancia supuestamente trascendental a la comunidad, sino, en ésa misma, en su voluntad general; y, a la vez, solo hay forma legítima de expresión de esta voluntad, la ley general (que ha determinar todos y cada uno de los actos singulares del poder) Desde esta concepción material del derecho el sistema absolutista era visto como la expresión de la mas pura arbitrariedad. Pero por otra parte, no solo se trataba de desplazar del Rey al pueblo el origen del derecho y de reducir todos los actos singulares de mando a la mera particularización de leyes generales; todo ello esta en servicio de una sustancial de derecho, que no es la de pretender la glorie del'etat, o la realización de un “orden moral” y transpersonal, sino la de asegurar la liberté du citoyen, la libertad de quien hasta ese momento estaba situado como simple súbdito pasivo, respecto de un poder ajeno y trascendente.
Una vez que esa nueva concepción del derecho se ha consolidado, este concepto se identifica con su realización y se erige en un modelo de derecho natural que va a presidir toda la evolución política de occidente hasta nuestros días
Lo sustancial del mecanismo que permanece no es que la ley sea general o singular, sino que toda acción singular del poder esté justificada en una ley previa. Esta exigencia parte de dos claras justificaciones. Una mas general y de base, la idea de que la legitimidad del poder procede de la voluntad comunitaria, cuya expresión típica, es la ley; ya no se admiten poderes personales como tales, por la razón de que no hay ninguna persona sobre la comunidad y que ostente como atributo divino la facultad de emanar normas vinculantes para dicha comunidad; todo el poder es de la ley, toda la autoridad que puede ejercitarse es la propia de la ley. Solo en nombre de la ley puede imponerse obediencia
La segunda idea que refuerza esa exigencia de que toda actuación singular del poder tenga que estar cubierta por una ley previa es el principio técnico de la división de los poderes: el ejecutivo se designa así porque justamente su misión es “ejecutar” la Ley, particularizar sus mandatos en los casos concretos; la distinción entre los poderes legislativo y ejecutivo da al primero la preeminencia y limita al segundo a actuar en el marco previo trazado por las decisiones de aquél, esto es, por las leyes. Lo mismo ocurre con el poder judicial, que deja de ser un poder libre, supuesta expresión directa de la soberanía y con la misma fuerza creadora que el poder normativo supremo, para quedar definitivamente legalizado, sometido a la Ley.
Es a esta técnica estructural precisa a lo que se llama propiamente principio de legalidad de la administración: ésta está sometida a la ley, a cuya ejecución limita sus posibilidades de actuación.
Lo singular del régimen de Derecho Público surgido de la revolución, que se concreta, en el Derecho Administrativo, y lo que constituye la definitiva originalidad histórica de éste, es ese cambio radical de concepción del sistema jurídico. La administración es una creación abstracta del derecho y no una emanación personal de un soberano y actúa sometida necesariamente a la legalidad, la cual, a su vez, es una legalidad objetiva, que se sobrepone a la administración y no un mero instrumento ocasional y relativo de la misma, y por ello también tal legalidad puede ser invocada por los particulares mediante un sistema de acciones, expresión del principio de libertad que la revolución instaura, y que revela como dicha legalidad viene a descomponerse en verdaderos derechos subjetivos.
Tal es el sentido general del principio de legalidad administrativa.
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Definición de Derecho Administrativo
(En Derecho Administrativo I, De ramón Parada Vásquez)
Según ZANOBINI: “El Derecho administrativo es aquella parte del Derecho público que tiene por objeto la organización, los medios y las formas de la actividad de las administraciones públicas y las consiguientes relaciones jurídicas entre aquellas y otros sujetos”.
Según Ramon Parada: “El derecho administrativo es, por tanto, el Derecho público común y general, el verdadero derecho publico de cuya concepción tradicional hay que excluir aquellas ramas del derecho que están por encima del derecho público y del privado, como ocurre en primer lugar con el -derecho legislativo-, es decir, aquella parte del ordenamiento que regula el sistema de fuentes, los modos en que el derecho se produce y el distinto valor de una u otras normas y principios, todo lo cual constituye el contenido fundamental del Derecho constitucional, esencialmente vocado al estudio de la - normación sobre la normación (Giannini), o -Derecho que dice como se crea y cual es el efecto del derecho (Kelsen).
II. Las bases constitucionales del Derecho Administrativo. la Administración Pública y su deslinde de los Organos Constitucionales del Estado. La posición servicial y subordinada de la Administración Pública
En Santa María Pastor
(En Principios de Derecho Administrativo General I, de Juan Alfonso Santa María Pastor)
La construcción e interpretación del Derecho Administrativo ha de hacerse a partir de los condicionantes generales que se derivan del texto constitucional. La constitución en su condición de norma suprema, expresa una serie de principios y valores a los cuales han de adaptarse todas las ramas jurídicas y cada una de las disposiciones que las integran.
Este imperativo lógico posee una incidencia muy especial en el ordenamiento de la administración:
Porque el Derecho administrativo es el régimen jurídico del pode r público en su expresión mas efectiva y directa; y, es natural que el impacto de la constitución sea mas enérgico en las normas mas directamente vinculadas a las cuestiones relativas al poder, objeto directo y preferente del texto constitucional; y,
Porque el Derecho administrativo español se asienta sobre un fondo de criterios y principios acuñados durante casi dos siglos, en los que las bases de los sistemas políticos inspirados en los principios de libertad y democracia fueron las bases profundas de este derecho, de corte inequívocamente autoritario; es lógico por tanto que un texto constitucional de inspiración liberal y democrática inequívoca exija serias transformaciones en un ordenamiento basado en principio tan opuestos.
Son múltiples los preceptos constitucionales que, de una u otra forma inciden en el Derecho administrativo, sin embargo, el marco general constituido por los grandes principios estructuradores del régimen político que se contienen en los dos primeros artículos de la constitución:
En el primero, declara que : “España se constituye en un Estado social y democrático de derecho”
En el segundo, afirma “La constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española, patria común e invisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de la nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad de todas ellas”
Estas fórmulas, poseen la naturaleza de auténticos principios generales del derecho, los mismos que constituyen el correlato de otros tantos “valores superiores” que los artículos antes citados enuncian: la libertad, valor exponente de la idea de Estado de Derecho; la igualdad, valor representativo del principio de Estado Social; el pluralismo político, trasunto axiológico de la idea de Estado Democrático; y la unidad, la autonomía y la solidaridad, valores que se resumen en la idea de Estado Autonómico.
Desde el punto de vista teórico, estas cláusulas (cláusulas de Estado de Derecho, de Estado Social, de Estado Democrático y de Estado Autonómico) son elementos esenciales de los que debe arrancar toda la descripción del ordenamiento administrativo. Estas 4 cláusulas engloban lo que vendría a ser las bases del derecho administrativo, no obstante, en el temario, sólo respecto de esta lección, nos pide: el Estado Social y Democrático de Derecho ( ad pedem líttere dice: La Administración pública y el marco constitucional: Estado Social y Democrático de Derecho), pues, el estado de Derecho, lo solicita en la lección 2.
LA CLAUSULA DE ESTADO SOCIAL:
Significación General:
La expresión “Estado Social”, guarda estrecho parentesco con las ideas de Estado providencia y de Estado bienestar, con ella quiere expresarse una concepción política del Estado, asumiendo la responsabilidad de conformar el orden social en el sentido de promover la progresiva igualdad de todas las clases sociales y de asegurar a todos los ciudadanos el acceso a un cierto nivel de bienestar económico, el disfrute de los bienes culturales y una cobertura de sus riesgos vitales; en términos jurídicos, equivale a la imposición a todos los poderes públicos de un deber de actuar positivamente sobre la sociedad, en una línea de igualación progresiva de todas las clases sociales y de mejora en sus condiciones de vida.
La CE acepta el significado de esta cláusula, que desarrolla en el art. 9.2, que dice: “Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integran sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social” Estado social equivale pues, a un mandato expreso de configuración de la sociedad en orden a hacer realidad la libertad y la igualdad de los individuos, un mandato que se desarrolla pormenorizadamente con mandatos y directivas explícitas a los poderes públicos de intervención y promoción en el ámbito de la familia, el trabajo, la SS, la emigración, la salud, la cultura, el medio ambiente, vivienda, juventud, tercera edad, etc..
Contenido material de la Cláusula:
Esta cláusula entraña un conjunto de condicionamientos de orden jurídico, positivos y negativos, a la actuación de todos los poderes públicos. Estos condicionamientos operan en el plano de la actuación normativa realizada o a realizar por dichos poderes; y, en la tarea aplicativa de las normas jurídicas.
El condicionamiento de la actividad normativa
El primer condicionamiento o mandato se concreta en el Art. 53.3, donde se determina que “el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo Tercero (que es el que concreta las directrices básicas de desarrollo de la cláusula de Estado Social) informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos […]”. Así pues, el ejercicio de la potestad normativa por parte de cda uno de los poderes públicos se halla constitucionalmente vinculado a la persecución de los objetivos de libertad real e igualdad efectiva; una vinculación que opera positiva como negativamente.
Tiene, por una parte, una eficacia positiva en cuanto que, en virtud de ese mandato, ni el legislador ni la Administración tienen un poder normativo libre o incondicionado, sino que deben ejercerlo en el sentido de la cláusula del Estado social. No se trata de un deber jurídico en sentido estricto, sino de una orientación, una directriz cuya realización se encuentra condicionada a las concretas posibilidades económicas y técnicas del Estado y de la sociedad en cada momento.
Pero, además, este mandato tiene también una eficacia negativa, en cuanto serán inconstitucionales aquellas normas que regulen una materia de forma abiertamente contraria al contenido de los Arts. 39 a 52 CE, o cuando se aparten de forma notoria e injustificada de los objetivos de libertad real e igualdad efectiva previstos el Art. 9.2 CE.
La vinculación de las funciones de interpretación y aplicación del Derecho
Existe un segundo condicionamiento, según el cual, la interpretación y aplicación del Derecho ha de hacerse en función esos principios anteriormente referidos. El Art. 53.3 CE dispone que el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios contenidos en el Capítulo III del Título I de la Constitución informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Esta directriz de que se interprete y aplique el Derecho de conformidad con esos principios se establece en múltiples supuestos: así el TC se ha pronunciado sobre esta cuestión y ha señalado que primará siempre la interpretación de la norma que sea más favorable a los objetivos de libertad real e igualdad efectiva.
Además este mandato obliga a rechazar esa concepción liberal según la cual los derechos fundamentales se reconocían como situaciones jurídicas puramente formales. Ahora se obliga al Estado a que intervenga de forma directa para que esos principios se apliquen real y efectivamente (así, v.gr, a la hora de tributar, el principio de igualdad implica que todos han de sufrir la misma presión fiscal en proporción a sus bienes).
La realización de las directrices constitucionales y el principio de eficacia
Las manifestaciones de la cláusula de Estado Social, se mueven en el plano de la creación y aplicación de las normas jurídicas de carácter material; pero la CE dá un paso mas allá, imponiendo a la Administración una pauta general de comportamiento; ésta debe actuar con arreglo al principio de eficacia (Art. 103).
El fundamente de este principio es elemental. Si la CE exige que los poderes públicos realicen una actividad conformadora de la sociedad, de corrección de sus desigualdades y de mejora de las condiciones de vida de los ciudadanos, es obvio que su pretensión era que tales metas se consiguieran efectivamente, en el terreno de los hechos; y, para que dichos objetivos puedan llevarse a la práctica, es imprescindible que las actuaciones actúen con eficacia.
La actuación eficaz de las administraciones públicas, supone un condicionamiento efectivo de la actividad de todos los poderes públicos, en cuanto actúen sobra la administración, así como de la propia actividad de la administración . Este condicionamiento opera en doble ambito.
Constituye una pauta determinante de la organización y actuación de cada una de las administraciones publicas, individualmente consideradas.
En primer lugar, han de organizarse de modo racional y adecuado a los objetivos que deben cumplir, evitando la creación o mantenimiento de estructuras ineficientes e inútiles y regulando el status de actuación del personal.
En segundo lugar, Deben atribuirse a las administraciones los medios y potestades necesarios para el cumplimiento de los objetivos que las leyes y sus órganos de gobierno les señalen.
Constituye un imperativo de óptimo funcionamiento del conjunto de las administraciones públicas como sistema que ha de operar de manera coherente y armónica. El principio constitucional de eficacia devienen fundamento último de las técnicas de cooperación y coordinación del estado autonómico. El TC ha dicho que el principio de eficacia “debe predicarse no sólo de cada administración, sino del entero entramado de los servicios públicos”, lo cual permite y obliga al legislador a establecer fórmulas y cauces de relación entre unas y otras administraciones locales y de todas ellas con el estado y las CC.AA. en el ejercicio de sus competencias para la gestión de sus intereses.
LA CLAUSULA DE ESTADO DEMOCRATICO:
El Estado democrático se proclama como tal en el Art. 1.1 CE, siendo quizás uno de los valores o cláusulas que mayores dificultades plantea a la hora de su aplicación al campo del Derecho Administrativo por la ambigüedad de su contenido.
Se discute por algún sector de la doctrina si este principio, claramente aplicable al Estado legislador, afecta también a la Administración Pública. Hans Kelsen llega incluso a negar que el principio democrático se manifieste en la Administración Pública.
Sin embargo, no hay inconveniente en afirmar que la propia Constitución contiene determinadas previsiones que se refieren a la impronta del principio democrático incluso en la Administración, que afecta, o bien a la propia estructura de la Administración Pública, o bien a la función que ésta realiza.
De acuerdo con este planteamiento, procedemos a ver qué directivas se deducen del principio del Estado democrático relativas a la estructura de la Administración Pública y cuáles otras se refieren a sus funciones.
2.2.1 Las directivas estructurales
2.2.1.1 El carácter vicarial (servicial) de la administración
Es la primera de las exigencias que el Princ.. democrático impone a la administración, es su subordinación a las instancias políticas que representan formalmente al titular de las soberanías: su papel institucional consiste en actuar como organización ejecutora de los mandatos normativos provenientes del Parlamento, representante máximo de la soberanía nacional y como estructura de apoyo directo al supremo organo ejecutivo en su tarea de la gobernación del Estado. De esta posición vicarial o servicial deriva un doble orden de consecuencias:
Un complejo de relaciones externas, que vinculan a la administración con su cabeza directiva, el Gobierno.
Un conjunto de relaciones internas, en virtud de las cuales la administración se estructura jerárquicamente de forma apta, para actuar de manera coherente y unitaria.
La subordinación ad extra: el poder de dirección del gobierno
La posición supraordenada del Gobierno respecto de la administración determina la atribución a aquel de un poder de dirección sobre esta: Art. 97 CE (“El Gobierno dirige ...la Administración civil y militar)y lo confirma el Art. 3.3 LRJAP (“Bajo la dirección del gobierno de la nación, de los órganos de gobierno de las CC.AA. y de los correspondientes de las entidades que integran la Administración local, la actuación de la administración publica respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurídico”). En términos semejantes se pronuncian los estatutos de autonomía acerca de la dependencia de su administración propia respecto de su gobierno u órgano ejecutivo superior.
La referencia constitucional a unos poderes de dirección como integrantes de la posición de supremacía del gobierno es importante, pues, supone un apartamiento del modelo de subordinación militar. Lo que ello entraña en el orden practico es:
Desde la perspectiva negativa, supone una directriz en orden al otorgamiento de un cierto nivel de funcionamiento autónomo a la administración , entendida como burocracia profesional.
Desde una perspectiva positiva, el poder de dirección supone la potestad de fijación por el gobierno del marco de objetivos (generales y concretos) que la administración ha de perseguir, así como la adopción de todas las decisiones que aseguren el cumplimiento de tales objetivos: planificación de la actividad administrativa, orientación mediante directivas vinculantes, exigencia de responsabilidad en caso de inobservancia, etc...
La subordinación ad intra: La estructura jerarquizada de la administración
Si las relaciones del conjunto de la administración para con el gobierno son de mera dirección, la estructura interna debe acomodarse al principio jerárquico, como ordena el Art. 103.1 CE. Las administraciones publicas son complejos organizativos de dimensiones considerables, integrados por redes de centros decisionales en las que encuentran miles de personas. El funcionamiento coherente y armonico de todas estas estructuras, exige que su configuración interna se base en relaciones que aseguren la subordinación de la actividad de unas personas respecto de otras y la reconduccion a la unidad de todo el conjunto, relaciones que se expresan en el criterio de jerarquía. Tres precisiones:
La jerarquía es un criterio de organización interno de c/una de las adm. Públicas, no opera entre admin.. Púb. Distintas.
No todos los órganos internos de las administraciones se hallan vinculados por relaciones jerárquicas: los órganos consultivos y asesores, los constituidos para adoptar decisiones de orden técnico en régimen de imparcialidad y los que desempeñan actividades puramente técnicas, no pueden estar sometidos a las decisiones jerárquicas en lo que se refiere al contenido de su actividad.
La jerarquía existente dentro de la adminst. Es de carácter estrictamente orgánico, no personal.
La regla del pluralismo en la Administraciones Públicas
El pluralismo es el fundamento axiológico mismo de la cláusula de estado democrático. De este valor derivan un conjunto de principios de segundo orden. Los principios que derivan del valor del pluralismo expresan el momento de la distribución de ese mismo poder. Estos son: a) Descentralización; b) Des concentración y b) Partcipacion.
El principio de Descentralización
Principio de relación entre distintas adm. Pub.: el art. 103.1 CE la impone como un principio de actuación interna de cada una de ellas.
El precepto constitucional alude a descentralización territorial o política. Lo que se impone es una directiva a la organización de cada una de las administraciones superiores, en el sentido de que cada una de ellas debe actuar descentralizadamente sus competencias propias a través de administraciones inferiores, cuando ello, sea factible.
La actuación descentralizad supone:
Que cada una de las administrac. Superiores se halla constitucionalmente vocada a conferir a las inferiores el nivel de participación en el ejercicio de sus competencias propias que sea adecuada para la defensa y gestión del ámbito de intereses que cada una de estas representa.
Que cada una de las administrac. Superiores debe tender a confiar a las adm. Inferiores la gestión concreta de las potestades administrativas, que por su naturaleza no exijan una gestión centralizada, a través de la transferencia o delegación de dichas potestades.
b) El principio de desconcentración
Este principio alude al proceso de reajuste normativo de competencias en virtud del cual la titularidad y ejercicio de estas pasa de un org. determinado a otro de inferior nivel jerárquico.
La desconcentración constituye, una medida técnica en orden a una redistribución mas racional del trabajo publico y en orden, a un mayor acercamiento de los centros decisorios de la administración de los ciudadanos, que son los objetivos que el constituyente parece perseguir.
El controvertido principio de participación
El principal problema de este principio radica en la absoluta ambigüedad de su contenido, en el que cabe todo o casi todo: el ejercicio privado de funciones publicas, las formulas de participación en el procedimiento administrativo, la inserción de representantes de organizaciones de intereses en los órganos consultivos o activos de la Administración.
Quizá sea esta la razón por la que la CE se ha mostrado cauta al referirse a este principio, que no aparece en al art. 103 ni en ningún otro precepto de carácter general. No parece que pueda hablarse, de un Princ. constitucional de participación administrativa como una directiva vinculante de alcance general, que obligue a los poderes públicos a implantar técnicas participativas en todos los ámbitos de las adm. Pub. La participación es, pues, una línea de actuación posible y licita en el marco de un estado democrático, pero en absoluto un precepto constitucional vinculante y de eficacia genérica.
2.2.2 Las directivas funcionales
Los principios de objetividad e imparcialidad
El art. 103 CE contiene dos menciones interrelacionadas:
Su apartado 1 prescribe que “la Adm. Sirve con objetividad de los intereses generales...”
El apartado 3 ordena a la Ley regular, respecto de los funcionarios públicos, Las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones”. Estos vocablos designan la vertiente objetiva y subjetiva de una idea de alcance mas general como se deduce de la propia estructura del precepto, que se refiere a la objetividad a la Adm. En abstracto y la imparcialidad a los funcionarios públicos en particular.
La objetividad
Constituye una directriz que se refiere a la actividad administrativa objetivamente considerada. Exige 2 requisitos:
Que la actividad pub. Sea fiel a los fines que el sistema normativo atribuye a la potestad concreta que se ejerce, que persiga éstos y no otros distintos.
Que la actividad se desarrolle mediante una exacta ponderación de los intereses en juego que la ley ordena proteger en cada caso, mediante el empleo de los criterios que la propia norma establezca; y, de acuerdo con criterios técnicos de congruencia o razonabilidad, generalmente admitidos y que sean adecuados al fin para el que la potestad concreta ha sido atribuida.
La imparcialidad
Alude al aspecto subjetivo de este mismo principio: al deber de cada servidor publico de actuar en la forma antes indicada, que se manifiesta en la prohibición de otorgar preferencias o disfavores a unas u otras personas, que no se amparen en normas concretas o en directivas legítimamente dictadas por el Parlamento o por el Poder Ejecutivo.
Estos dos principios operan como parámetro de valoración jurídica de toda la acción administrativa. Son el fundamento de un amplio conjunto de técnicas cuyo objeto es el de coadyuvar a la realización efectiva de dichos principios. Destaca:
La opción constitucional por un sistema burocrático profesionalizado de corte clásico: esto es, el otorgamiento al núcleo central de los servidores públicos de un regimen estatutario singular, que comporta su selección con arreglo a criterios objetivos de igualdad, merito y capacidad, sí como, un sistema privilegiado de ventajas y limitaciones.
El establecimiento de un conjunto de reglas de comportamiento tendentes a asegurar el correcto uso de las potestades administrativas y la ponderación de todos los intereses sobre los que éstas han de incidir.
2.2.2.2. El principio de publicidad
La democracia es un sistema transparente: el poder y sus órganos no deben tener apenas secretos para los ciudadanos, por lo mismo que éstos son los auténticos titulares y “propietarios” de aquel.
La publicidad de actuación es una tendencia, una aspiración, que soy muy lentamente y con esfuerzo va ganando terreno.
La adm. Española, no ha sido ajena a esta tendencia, estableciendo técnicas que garantizan el grado max. De publicidad posible: acceso de los ciudadanos a los doc. Contenidos en archivos y registros administrativos.
No obstante, la eficacia de este principio es todavía desigual, según los diversos ámbitos de la acción administrativa y, sobre todo, la posición concreta en que se hallen los ciudadanos o colectivos de ciudadanos destinatarios de la información.
Sin embargo, el ámbito de lo que podría denominarse información general, el principio de publicidad tiene mucho camino x andar.
El problema básico del régimen jurídico del Princ. de publicidad, no se encuentra en la determinación de su contenido cuanto fijación de sus limites. Algunos de estos limites poseen un fundamento constitucional explicito: la publicidad de la acción administrativa no puede operar respecto de los datos cuya, difusión pudiera dañar el derecho a la intimidad de las personas y a su honor , la seguridad publica o la defensa nacional y la averiguación de los delitos.
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Desconcentración Administrativa
La desconcentración es una de las formas de organización administrativa; modo de estructurar los entes públicos en su dependencia con el jefe del ejecutivo. Implica una manera de diluir el poder y la competencia en los subordinados, para despachar asuntos.
Los entes desconcentrados forman parte de los órganos centralizados, por tanto no llegan a tener personalidad jurídica propia.
La desconcentración administrativa consiste en una forma de organización en la que los entes públicos, aún cuando dependen jerárquicamente de un órgano centralizado, gozan de cierta autonomía técnica y funcional.
Clases de desconcentración.- Según nuestro sistema administrativo, la desconcentración puede ser por materia o por territorio.
Desconcentración en estricto sentido.- la desconcentración en derecho administrativo, tradicionalmente se ha considerado como una forma de organización administrativa referida a entes que realizan función administrativa, y que gozan de cierta libertad de acción en el aspecto técnico, propio de alguna materia que es de la competencia del órgano central del cual dependen dichos entes.
Características de los desconcentrados.- Como características de los entes desconcentrados podemos indicar:
Forman parte de la centralización administrativa;
Mantienen liga jerárquica con algún órgano centralizado;
Poseen cierta libertad para su actuación técnica;
Debe ser un instrumento de derecho público el que los cree, modifique o extinga;
Cuenta con competencia limitada a cierta materia o territorio, y
No poseen personalidad jurídica propia.
Paraestatal
Corresponde a la forma llamada en doctrina, descentralización. Se estructura mediante entes que ostentan una personalidad jurídica propia, distinta del la del estado y cuya liga con el jefe del poder ejecutivo es de carácter indirecto.
Empresa Pública
Es la empresa del Estado cuyo objeto es la producción económica de bienes y servicios. En otras palabras, lo dijimos antes, empresa pública ''es un organismo económico coordinador de diversos elementos y bienes del Estado, para producir bienes y servicios''. Comprende la actividad industrial y comercial del Estado.
Empresa Pública y Paraestatal
Empresa de Estado y empresa pública. Sostienen la doctrina y la legislación que empresa pública, ante todo, es una empresa económica del Estado, es decir, una actividad productora económica de bienes o de servicios.
Con frecuencia el Estado destina importantes recursos económicos para promover, patrocinar o realizar determinados fines o propósitos en diversos terrenos de la cultura, la educación pública o la salud pública y entonces estaremos en presencia de empresas estatales, pero no de empresas públicas. El objeto de esas empresas no es la producción económica, aunque manejen o administren recursos económicos regulares o cuantiosos. Luego, ''aportar bienes y servicios públicos para una tarea que realiza el Estado, no implicará ineluctablemente el fenómeno económico de la empresa pública'' (''El control jurisdiccional de la empresa pública'').
Economía mexicana y empresa pública. En pleno intervencionismo económico del Estado, apoyado por la C y fomentado al extremo por las reformas a esta que otorgan al poder público la rectoría de la economía nacional, la empresa pública se planta en cualquier parte de esta última. No tiene reservadas determinadas áreas de la economía productiva de bienes y servidos. Surge sin que previamente exista una política de preferencia o prioridades económicas.
En cualquier terreno de la economía nacional se siembran o pueden sembrarse las empresas públicas. No existe ley que les prohiba el paso o que delimite su acción. Puede afirmarse que repetidamente nacen por verdadera fuerza silvestre y se desarrollan en la misma forma. El terreno político es fecundo en empresas públicas silvestres.
Por otra parte, el control legislativo de las empresas públicas no ha resultado todo lo eficaz que se ha querido plasmar en las varias reformas hechas al texto del «a.» 93 de la C, relativo a la comparecencia ante el Congreso de los titulares y directivos de la administración pública centralizada y paraestatal.
Finalmente, el control jurisdiccional de las empresas públicas que se realiza a través del juicio de amparo por los tribunales del poder judicial ha sido insuficiente. Hace falta una ley que regule el control jurisdiccional de las empresas públicas.
Renace con la Ley Federal de las Entidades Paraestatales -cuarta en su tipo-, publicada el 14 de mayo de 1986, el ideal político de un control cierto y eficaz sobre las empresas públicas. Su sistema normativo -que excluye de su acción a la banca nacional, a las instituciones nacionales de seguros y fianzas, a las entidades paraestatales que forman parte del sistema financiero- innovador en cuanto al desarrollo y operación de las entidades, y el relativo al control y evaluación de las mismas, construye un nuevo control y más severo, que el previsto en las tres leyes anteriores, que tal vez logre superar todos los inconvenientes técnicos y políticos que han impedido el control de las empresas públicas.
En el fondo, el sistema legal vigente sobre las empresas públicas se dispersa en varios ordenamientos legales, que llegan a justificarse en razón de la complejidad misma de la actividad empresarial del Estado. Sin embargo, la expedición de un estatuto orgánico de la empresa pública en México, encontraría mucho material común a dichas empresas
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Descentralización Administrativa
La descentralización como forma de organización administrativa, surge de la necesidad de imprimirle dinamismo a ciertas acciones gubernamentales mediante el ahorro de los pasos que implica el poder del ejercicio del poder jerárquico propio de los entes centralizados en su surgimiento, influyó la incursión del estado dentro de actividades industriales, financieras y comerciales, las cuales implicaban conferirle un matiz de empresa privada a las organizaciones encargadas de estas tareas.
La descentralización administrativa es una forma de organización de entes que pertenece al poder ejecutivo, y los cuales están dotados de su propia personalidad jurídica y de autonomía jerárquica para efectuar tareas administrativas.
Características. Las características atribuidas a los organismos descentralizados varían según el autor y país que los estudien y regulen. Por nuestra parte, indicaremos las siguientes:
Son creadas por ley del congreso o por decreto del presidente de la república;
El orden jurídico les reconoce una personalidad jurídica propia, distinta de la del estado;
Como una consecuencia de la característica anterior, dichos organismos cuentan con patrimonio propio;
Gozan de autonomía jerárquica con respecto al órgano central. Esto es, les distingue el hecho de poseer un autogobierno;
Realizan función administrativa; es decir, su objeto, en tanto persona moral o colectiva, se refiere a cometidos estatales de naturaleza administrativa, y
Existe un control o una tutela, por parte del estado, sobre su actuación.
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Centralización Administrativa
La centralización es una forma de la organización administrativa en el cual los entes del poder ejecutivo se estructuran bajo el mando unificado y directo del titular de la administración pública.
El tratadita, Enrique Sayagués, dice que la centralización existe cuando el conjunto de órganos administrativos esta enlazado bajo la dirección de un órgano central único.
La relación jerárquica.- La centralización implica concentrar el poder y ejercerlo por medio de la llamada relación jerárquica.
Ese enlace de órganos y sus titulares con el jefe de gobierno sigue una escala piramidal, casi de tipo militar, ello permite una línea decisoria unificada, y en eso radica la primordial ventaja de esta forma de organización administrativa; además, es por esa vía como la voluntad del órgano superior se impulsa hasta llegar al que la ha de externar o ejecutar.
Se ha analizado, como esta rigidez jerárquica tiende a atenuarse con la proliferación de ciertos organismos colegiados.
Facultades que implica la relación jerárquica.- Los poderes o facultades que se derivan de la relación jerárquica son estudiados con diversas variantes por los especialistas de derecho administrativo, en nuestro caso veremos que esos poderes son: de decisión, de nombramiento, de mando, de revisión, de vigilancia, de disciplina y de resolución de conflictos de competencia.
Estos poderes son facultades que el superior posee frente al subordinado, a efecto de permitir la unidad de la acción administrativa.
Decisión.- Esta potestad implica que es superior puede tomar resoluciones para indicar en que sentido habrá de actuar el órgano o funcionario subordinado, ante dos o mas posibles caminos por elegir.
Nombramiento.- El superior puede valorar la aptitud de los candidatos o solicitantes a un empleo público, y seleccionar al que considere más capaz mediante el otorgamiento del nombramiento respectivo, con lo que se establece una relación laboral entre el estado y el servidor público.
Mando.- Es la facultad para ordenar en que sentido debe conducirse en algún asunto; como habrá de emitir un acto administrativo.
Revisión.- Se pueden examinar los actos del subalterno, a efecto de corregirlos, confirmarlos o cancelarlos. Esta facultad se podrá ejercer en tanto el acto no sea definitivo, si se estuviera en presencia de un acto cuyo procedimiento de origen y exteriorización ha concluido, el superior podrá revisarlo solo a petición del particular y según establezca la legislación.
Vigilancia.- Esto implica el control mediato o inmediato de la actuación del órgano inferior o del servidor público subalterno, inspeccionar su actuación con el fin de verificar que sea conforme a derecho.
Disciplinario.- Es la posibilidad de sancionar el incumplimiento o el cumplimiento no satisfactorio de las tareas que el servidor público tiene asignadas. Esas sanciones pueden ser, según la gravedad de la falta: amonestación verbal privada o pública, amonestación por escrito, suspensión temporal y cese.
Resolver conflictos de competencia.- Cundo respecto a cierto asunto, existe duda para determinar cual es el órgano o que funcionario es el legitimado para atenderlo y resolverlo, el superior jerárquico esta investido de facultad o poder para decidir a cuál de ellos le corresponde ese caso concreto.
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Formas de Organización Administrativa
Las formas de organización administrativa, es decir, los sistemas como se estructuran los entes del poder ejecutivo, están determinadas por la liga jerárquica que con mayor o menor intensidad los vincula con el titular del propio poder ejecutivo; ya sea que ese titular se llame presidente, primer ministro, gabinete, gobernador o ayuntamiento. Las formas de organización son la manera como estará integrada la administración pública; como se ordenaran los órganos del poder público encargados de la actividad o función administrativa del estado.
La ciencia del derecho administrativo estudia usualmente tres formas de organización administrativa:
1.- la centralización
2.- la descentralización y
3.- la desconcentración.
El derecho mexicano vigente establece las siguientes formas de organización en la administración pública (el art. 90 constitucional únicamente utiliza el primer y tercer vocablos).
centralizada
desconcentrada
paraestatal, dividida en:
Organismos descentralizados;
Empresas de participación estatal mayoritaria;
Empresas de participación estatal minoritaria, y
Fideicomisos públicos.
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ANÁLISIS DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL ESTADO DE SONORA
I) ASPECTOS GENERALES.
De acuerdo al artículo 21 de la Constitución Política Local, el Estado de Sonora forma parte de la Federación de los Estados Unidos Mexicanos. Es libre e independiente de los demás estados de la Federación y soberano en todo lo que se refiere a su administración y régimen interiores. Conserva con los demás Estados de la Unión las relaciones que le impone la Constitución Generadle la República.
Su forma de Gobierno es republicana, representativa y popular teniendo como base de su división territorial y organización política y administrativa el Municipio libre de acuerdo con la Constitución General de los Estados Unidos Mexicanos. (Articulo 25 de la Constitución local).
El ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo que se denominará “Gobernador del Estado de Sonora” (Articulo 68 de la Constitución del Estado de Sonora).
Las funciones de Gobernador son incompatibles con cualquier cargo o empleo de la Federación o Estado. (Articulo 71 de la Constitución Local).
El Gobernador durará en su encargo sus años (Articulo 72).
El Gobernador cuyo origen sea la elección popular ordinaria o extraordinaria, en ningún caso y por ningún motivo podrá volver a ocupar ese cargo ni aún con carácter de interino, provisional, substituto o encargado del despacho. (Artículo 73).
El cargo de Gobernador del Estado solo es renunciable por causa grave calificada por el Congreso, ante el que se presentará la renuncia. (Articulo 78).
Todas las leyes, decretos, reglamentos, circulares, acuerdos y órdenes que suscriba el Gobernador deberán en todo caso ser autorizados con la firma del Secretario de Gobierno y comunicados por este. Los documentos que el Gobernador suscriba en ejercicio de sus funciones Constitucionales, así como los despachos que expida, deberán ir representados por el Secretario de Gobierno y sin este requisito no surtirán efectos legales. (Artículo 82).
Artículo 81 de la Constitución Política del Estado de Sonora. Para el despacho de los asuntos de orden administrativo del Poder Ejecutivo, la Administración Pública será directa y paraestatal, conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso del Estado, la cuál definirá las facultades que serán competencia de la Administración Directa y definirá las bases generales de creación, operación, vigilancia y supresión del sector paraestatal.
Habrá un Secretario de Gobierno quién tendrá las facultades y obligaciones que le confiere esta Constitución y demás Leyes, además, habrá los Secretarios y demás órganos y unidades que esta administración requiera quienes tendrán las atribuciones que les señale la Ley Orgánica.
El artículo 81-A establece que para ser Secretario de Gobierno se deben reunir los mismos requisitos que para ser Gobernador del Estado. Para ser Secretario de Despacho se requiere ser mexicano por nacimiento, mayor de treinta años y estar en ejercicio de sus derechos.
II. DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DIRECTA.
Articulo 10.- Las dependencias de la administración pública directa tendrán igual rango y entre ellas no habrá, por lo tanto, preeminencia alguna.
Artículo 11.- Los titulares de las dependencias a que se refiere esta ley ejercerán sus funciones por acuerdo del Gobernador del Estado.
Artículo 12.- Al frente de cada Secretaría habrá un Secretario, quien para el despacho de los asuntos de su competencia se auxiliará por los subsecretarios, directores, subdirectores y demás funcionarios y empleados que autorice el presupuesto.
De La Competencia De Las Dependencias De La Administración Pública Directa
Articulo 21.- El Procurador General de Justicia es representante legal del Poder Ejecutivo del Estado. La organización, funcionamiento, jurisdicción, competencia, facultades y obligaciones de la institución del Ministerio Público, se regirá por lo dispuesto en la Constitución Política del Estado, en la Ley Orgánica respectiva y en las demás leyes.
Articulo 22.- Para el estudio, planeación y despacho de los negocios del orden administrativo, el Poder Ejecutivo del Estado contará con las siguientes dependencias:
I.- Secretaría de Gobierno;
II.- Secretaría de Hacienda;
III.- Secretaría de la Contraloría General;
IV.- Secretaría de Educación y Cultura;
V.- Secretaría de Salud Pública;
VI.- Secretaría de Infraestructura Urbana y Ecología;
VII.- Secretaría de Economía;
VIII.- Secretaría de Agricultura, Ganadería, Recursos Hidráulicos, Pesca y Acuacultura;
IX.- Secretaría de Desarrollo Social; y
X.- Procuraduría General de Justicia.
Los titulares de estas dependencias, subsecretarios, coordinadores, directores generales, directores, subdirectores, jefes de departamento, secretarios particulares y ayudantes personales, serán trabajadores de confianza, para los efectos de la Ley del Servicio Civil del Estado.
En ausencia del titular de la dependencia, éste será suplido en la forma que determine el reglamento interior respectivo
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MECANISMOS DE TRANSMISIÓN DE LA PROPIEDAD DE BIENES PROPIEDAD DE LA FEDERACIÓN
1.- ANTECEDENTES
En el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) establece el régimen de propiedad originaria de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional misma que corresponde originalmente a la Nación, la que tiene el derecho de transmitir su dominio a los particulares, constituyendo la propiedad privada. En tales condiciones, esa propiedad originaria, mientras no se constituya en propiedad privada, corresponde a la Nación, misma que se integra a los estados que formaron la Federación, que conforme a lo manifestado en el artículo 40 de ka CPEUM decidieron establecer una República Representativa, Democrática y Federal, constituida por los estados señalados en el artículo 43.
Por disposición del párrafo cuarto del artículo 27 de la propia Constitución, el dominio directo de los bienes corresponde originalmente a la Nación, la que conforme al artículo 41 del mismo ordenamiento, ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión en los casos de su competencia, y los de los estados con sus regimenes anteriores.
Para la explotación general del patrimonio nacional, su uso y aprovechamiento, existe regulación específica, tanto federal, entendiendo por ella diversas leyes y reglamentos, mismas que establecen las reglas para la enajenación de inmuebles propiedad de la federación.
El suelo y aguas dentro del territorio de los estados son patrimonio de la Nación, y éstos (los estados y sus municipios), al igual que el Gobierno Federal, tienen plena capacidad para adquirir en cualquiera de las formas establecidas por la ley los bienes necesarios para el cumplimiento de sus fines.
Conforme a la fracción tercera del artículo 27 Constitucional, la Nación (a través del Congreso de la Unión) es quien tiene la facultad de imponer las modalidades a que se sujetarán los bienes que son propiedad privada, incluyendo aquellos que conforman el patrimonio público de los diferentes órdenes de gobierno y son clasificados como propiedad privada; asimismo, será la Nación (a través del Congreso de la Unión) quien tendrá la facultad de regular el aprovechamiento de todos los elementos naturales susceptibles de apropiación.
El patrimonio público de la Nación es regulado por el Congreso de la Unión, y su administración se lleva a cabo por el Ejecutivo Federal. Los estados de la República y sus municipios poseen el patrimonio inmobiliario o mobiliario, que han adquirido por si mismos, o, los que le transmita la propia Federación, el que se rige conforme su propia legislación en los que se refiere a su administración y dominio.
La Ley General de Bienes Nacionales, (LGBN) reglamenta la propiedad del Gobierno Federal, y junto con el artículo 27 Constitucional, regula el patrimonio nacional y federal, fijando los bienes que forman parte del dominio Nacional.
Esta ley señala en el artículo 1°, que el patrimonio nacional se compone de bienes del dominio público y del dominio privado (ver artículos 2 y 3 (LGBN), y especifica cuales son los bienes de uso común y los destinados a un servicio público (ver artículos 29 y 34 (LGBN), señalando además, que los bienes del dominio público son inalienables e imprescriptibles. Los bienes de dominio privado, se regulan en el artículo 3 de la misma ley, estableciendo para ellos solamente el carácter de inembargables.
A su vez los artículos 29 y 34 del mismo ordenamiento especifican cuales son los bienes de uso común (fracción I del artículo 2) y los destinados a un servicio público (fracción V del artículo 2), respectivamente.
En la misma ley se señala que todos aquellos bienes del dominio público son inalienables e imprescriptibles y que no están sujetos a acción reivindicatoria o de posesión definitiva o provisional (art. 16).
Finalmente en la mencionada ley se establecen los procedimientos para que puedan enajenarse los bienes propiedad de la Federación, misma que procede solamente cuando se ha desincorporado el bien del dominio directo de la propia Federación, cuya declamatoria es a cargo del ejecutivo Federal. (Art. 17 fracción III).
PATRIMONIO ESTATAL
La Constitución otorga a los Estados integrantes de la Federación la capacidad de adquirir su patrimonio, que deberá regularse por la normatividad que se expida en cada uno de ellos, y en la mayoría de ellos se cuenta con la Ley de Bienes o de Patrimonio, en la que se clasifican y prevén sus características, siendo generalmente las mismas respecto del patrimonio federal.
A su vez la mayoría de las entidades federativas han expedido leyes reglamentarias de los bienes de carácter estatal, con disposiciones muy similares a la federal.
LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
El contenido del derecho administrativo se ha desarrollado aceleradamente en México, en los últimos sesenta años. Obedece este fenómeno a cambio de actividad del Estado hacia tareas que le eran ajenas.
La administración pública es la principal actividad que corresponde desarrollar al Poder Ejecutivo, para la prestación de los servicios públicos.
El poder ejecutivo, queda depositado generalmente en una persona. Aun cuando debemos advertir que no siempre se ha dado el caso de que los Estados dispongan de un Poder Ejecutivo unipersonal,
En nuestro país, en el ámbito federal existe, de conformidad a lo que previene el articulo 80 de la constitución, un Supremo Poder Ejecutivo de la Unión, mismo que se deposita en un solo individuo al que se el denomina como el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
El Presidente de la Republica para auxiliarse en el desarrollo de la actividad administrativa del Estado, cuenta con una serie de entidades administrativas que le prestan auxilio y que por razón de jerarquía, dependen de el, bien sea de manera directa o indirecta.
El artículo 90 de la Carta Magna dispone que la Administración pública Federal será Centralizada y Paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expide el Congreso. En esa Ley Orgánica se distribuyen los negocios del orden administrativo de la Federación que están a cargo de las Secretarias de Estado y Departamentos Administrativos y defina las bases generales de la creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.
Así pues, en el sistema jurídico positivo mexicano es la Ley Orgánica de la Administración Publica Federal, la obra legislativa que consagra las bases para la organización de la Administración Publica Federal Centralizada y Paraestatal.
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA ESTATAL Y MUNICIPAL.
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL DISTRITO FEDERAL.
I) ASPECTOS GENERALES.
El estado mexicano se encuentra integrado por tres instancias o niveles de gobierno: Federal, estatal y municipal.
Artículo 40 Constitucional. Dispone que: “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una republica representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental.”
El Artículo 43 Constitucional. Habla de las partes integrantes de la federación, en entidades federativas que son 31 estados y un distrito federal.
El Artículo 115 Constitucional. Establece que los Estados adoptarán para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre.
El artículo 116 Constitucional precisa las bases estructurales de la organización de los Estados. “El poder público de los Estados se dividirá para su ejercicio en ejecutivo, legislativo y judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes enana sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.
El artículo 124 Constitucional encierra la clave del sistema de distribución de competencias entre los Estados de la Federación y está, de acuerdo con el cuál aquellos pueden hacer uso de sus facultades que no están expresamente reservados a la federación.
Dice dicho articulo: Las facultades que no están expresamente concedidas por esta constitución a los funcionarios Federales, se entienden reservados a los Estados”.
La expresión Estados libres y soberanos no puede ser aplicado en forma estricta a una entidad que forma parte de una Federación porque al someterse en forma voluntaria renuncia al aspecto exterior de la soberanía y queda como autoridad superior solo respecto de su régimen interno por lo tanto los Estados son libres y soberanos en cuanto a su régimen interior.
Por lo tanto es preciso definir los conceptos de:
Soberanía: Se le identifica como una cualidad de una sola potestad pública que manda sobre los suyos y que en nombre de los suyos trata con los demás. Ejemplo: La federación.
Autonomía: Consiste en la cualidad de dictarse sus propias normas, no obstante que sea dentro de un marco normativo general dado por un ente superior. Ejemplo: El estado.
Autarquía: Se traduce en la capacidad de administrarse en los términos de la ley que le es impuesta. Ejemplo: El municipio.
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